Гарантії прав і свобод людини та шляхи їх удосконалення в контексті модернізації Конституції України

Верховенство права, прозорість в діяльності органів державної влади та підзвітність їх суспільству, дотримання балансу між інтересами суспільства й окремого громадянина, захист свобод і основоположних прав людини і громадянина залишаються в полі особливої уваги голови Конституційної Асамблеї Л. Кравчука, було зазначено під час його зустрічі з членами робочої групи Національної академії внутрішніх справ щодо опрацювання та надання пропозицій до Концепції внесення змін до Конституції України в частині врегулювання правоохоронної діяльності В. Коваленком, М. Осадчим та В. Федоренком.

Цінність природних і невідчужуваних прав людини була відома іще за часів Античності. Пізніше, в епоху Відродження та Реформації права і свободи людини, їх гарантії стали ключовим гаслом тодішніх буржуазних революцій і були викарбувані на скрижалях перших конституцій і конституційних правозахисних актів кінця XІX — на поч. XX ст. Окремі із них, як-от Декларація прав людини і громадянина, прийнята Національними зборами Франції 26 серпня 1789 року, донині становить основу чинного конституційного законодавства у правозахисній сфері.

Разом із тим конституювання основоположних прав і свобод людини обумовило парадигму щодо їх ефективного гарантування. Від давнини і донині важливим, а нерідко і визначальним елементом захисту прав і свобод людини залишалися парламенти, суди, а з утвердженням республік — і президенти держав.

При цьому в кінці минулого століття захист прав людини стає пріоритетом у діяльності не лише судів загальної юрисдикції, а й органів конституційної юрисдикції. Перефразувавши відоме твердження Г. Еллінека «Відправлення правосуддя є державною функцією, ціллю якої є захист всього права», можна стверджувати, що, здійснюючи конституційне правосуддя, Конституційний Суд України захищає насамперед конституційний лад нашої держави і гарантує права та свободи людини.

Водночас визначальним трендом сучасних гарантій прав і свобод людини у світі є їх системний характер.

Нині жоден, навіть найпотужніший у механізмі держави орган влади не може забезпечити належні умови і засоби реалізації прав і свобод людини без дієвого законодавства у правозахисній сфері та поза взаємодії з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, інститутами громадянського суспільства.

Як відомо, закріплені чинною Конституцією України права і свободи людини відтворюють систему фундаментальних особистих і політичних прав людини, встановлених Загальною декларацією прав людини 1948 року, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права 1966 року та іншими міжнародними договорами. В основі — це громадянські, політичні, економічні, соціальні, культурні (духовні) та інші права і свободи людини.

Основний Закон унормовує також досить широкий спектр новітніх прав людини, або так званих прав нового покоління, закріплених у низці міжнародних договорів України в гуманітарній і правозахисній сфері: право на мир, екологічну та ядерну безпеку; інформаційні права людини та ін. Не таємниця, що нині перед європейською спільнотою постають нові завдання щодо конституювання та гарантій прав людей із додатковими фізичними потребами тощо.

Упевнений, що і результати роботи Конституційної Асамблеї як в 2013, так і в наступних роках сприятимуть подальшому удосконаленню системи прав і свобод людини та механізмів їх гарантування.

Адже за всіх умов захист життя та здоров’я людини, забезпечення її прав та свобод від протиправних посягань, а також утвердження відповідних гуманістичних цінностей залишається пріоритетною функцією держави. 

Розв’язання ж теоретичних проблем у правозахисній сфері залишається важливим завданням для всіх науковців-правників.

Однак нині недостатньо лише задекларувати і проголошувати принцип неухильного дотримання конституційних прав і свобод людини та громадянина. Українська держава, відповідно до змісту статей 3, 22 та ін. Основного Закону, зобов’язана створити дієві правові механізми, які дозволили б як усім особисто, так і різним соціальним групам, громадянському суспільству загалом і його інститутам зокрема повною мірою реалізовувати свої конституційні права і свободи, під якими у юридичній науці прийнято розуміти встановлену Конституцією України та гарантовану державою міру можливої поведінки або діяльності особи (колективу осіб) з метою задоволення своїх законних потреб і інтересів у політичній, економічній, соціальній, культурній (духовній), екологічній, інформаційній та інших сферах державного і суспільного життя.

Очевидно, що ефективність реалізації прав і свобод людини нині визначається дієвістю їх гарантування в суспільстві. Тобто комплексом тих умов і засобів, правових механізмів, які дозволяють повно, всебічно і вчасно реалізовувати всю множину прав і свобод людини, які встановлюються Конституцією України. Адже сам Основний Закон у частині другій статті 22 чітко встановлює: «Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані». Упевнений, що реалізація цього конституційного положення передбачає наявність досконалої системи гарантій прав і свобод людини.

Ця система репрезентована загальними і спеціально-юридичними гарантіями. Перші з них визначаються рівнем розвитку основних сфер суспільного і державного життя в Україні — політичної, економічної, соціальної, культурної (духовної), інформаційної та ін. Закономірно, що повноту реалізації прав і свобод людини може гарантувати лише сильна, економічно потужна держава із розвиненим громадянським суспільством.

Загальні гарантії конституційних прав і свобод людини мають великий, а іноді й визначальний вплив на їх реалізацію, оскільки вони забезпечують готовність суспільства і держави реалізувати відповідні права і свободи. Адже будь-який, навіть найдосконаліший юридичний механізм реалізації прав і свобод є безсилим, за умови низького рівня соціально-економічного розвитку суспільства і держави, відсутності традицій правової культури та гармонійно розвиненого громадянського суспільства.

Належний рівень розвитку суспільства та держави, в яких панує верховенство права, спонукає до утвердження спеціальних правових гарантій конституційних прав і свобод людини. Оскільки такі гарантії в сучасних державах отримують своє позитивне унормування, то в науці їх іще ототожнюють з юридичними гарантіями прав і свобод людини.

В Україні ці гарантії представлені насамперед законодавчими і інституційними механізмами реалізації конституційних прав і свобод людини. Перші із них представлені системою чинного законодавства у правозахисній сфері — Конституцією та законами України, міжнародними договорами, щодо яких Україна взяла на себе зобов’язання в сфері захисту прав людини, указами Президента України, іншими добре відомими усім правникам нормативно-правовими актами у сфері захисту прав і свобод людини.

Відомо, що Конституція України встановлює загальні принципи нормативно-правових гарантій. Зокрема, ст. 57 Основного Закону визначає, що закони й інші нормативно-правові акти, які визначають права громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. В іншому випадку, такі нормативно-правові акти є нечинними. А частина третя статті 22 Конституції України містить застереження щодо звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод чи то при прийнятті нових законів або внесенні змін до існуючих [5].

При цьому конституційні права і свободи людини і громадянина, згідно зі ст. 64 Основного Закону, які встановлені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 не можуть бути обмеженими, крім випадків, передбачених Конституцією України. Окремі обмеження прав і свобод, із зазначенням строку дії цих обмежень, можуть встановлюватися виключно в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Відзначимо, що на сьогодні за ініціативи вищого керівництва держави продовжують прийматися закони, спрямовані на створення реальних механізмів для реалізації прав і свобод людини в Україні. До прикладу, 6 листопада 2012 року прийнятий Закон України «Про всеукраїнський референдум», нині в парламенті готується до другого читання законопроект «Про місцевий референдум». У контексті системних правових реформ, започаткованих главою держави у 2010-2013 роках, послідовно удосконалюються й інші законодавчі механізми захисту прав людини в Україні.

Як зазначив Президент України В. Янукович під час зустрічі 15 квітня 2013 року зі співдоповідачами Моніторингового комітету ПАРЄ, нині в Україні продовжується робота над імплементацією у правотворчу практику положень Кримінального процесуального кодексу, прийнято закон «Про адвокатуру», триває розробка закону «Про прокуратуру». Крім того, глава держави відзначив, що на сьогодні започатковано роботу Конституційної Асамблеї, яка активно співпрацює з Венеціанською Комісією. На сьогодні Асамблея уже завершила роботу над Концепцією внесення змін до Конституції України, серцевиною якої є, безперечно, положення про модернізацію системи прав і свобод людини та їх гарантій.

Не менш важливими для реалізації громадянами своїх прав і свобод є їх вітчизняні та міжнародні інституційні гарантії. Вони мають системний характер і охоплюють усіх суб’єктів правозахисної діяльності в нашій країні — народ України, територіальні громади, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, політичні партії, громадські організації, профспілки, трудові колективи тощо.

Серед множини зазначених суб’єктів, покликаних гарантувати права та свободи людини, чільне місце належить Президентові України, який згідно з частиною другою статті 106 Конституції України виступає гарантом додержання прав і свобод людини у нашій державі. Тим самим, Основний Закон нашої держави удосконалює поширену в XІX—XX ст.ст. конституційну доктрину судового захисту прав людини і парламентського контролю за їх дотриманням, наділяючи главу держави широкими повноваженнями щодо гарантування прав людини. 

Таким чином, на рівні вищих органів державної влади в Україні гарантії прав і свобод людини представлені тріадою «глава держави — парламент — суди».

Очевидно, що діяльність названих органів державної влади отримує своє продовження і в роботі інших органів держави. Адже правозахисна функція є основною для всього механізму нашої держави.

Серед множини правозахисних ініціатив Президента України В. Ф. Януковича, спрямованих на покращення життя громадян, хотілося б виділити його системну роботу, присвячену утвердженню та захисту прав дитини в Україні. Зокрема, 11 серпня 2011 року своїм Указом № 811 глава держави затвердив положення про Уповноваженого президента України з прав дитини. На сьогодні ця правозахисна інституція демонструє гідні результати, а українські діти отримали свого повноцінного омбудсмена. Разом із тим зазначу, що успіх відповідних ініціатив глави держави залежить передусім від ефективності механізмів контролю реалізації указів, розпоряджень і доручень, спрямованих на утвердження та гарантування прав і свобод людини.

Не можна оминути увагою таку важливу ланку в системі гарантій прав і свобод людини, як парламент. Адже сама Верховна Рада України, згідно зі статтею 92 Основного Закону, своїми законами визначає права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, а також обов’язки громадян. Поступ вітчизняного парламенту в правозахисній сфері є очевидним, як з огляду на прийняті ним ґрунтовні закони, що визначають механізми реалізації конституційних прав і свобод людини, так і з урахуванням плідної роботи Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо забезпечення парламентського контролю за додержанням прав і свобод людини і громадянина. Хоча, говорячи про закони, прийняті парламентом, можна констатувати збереження впливу на їх зміст груп політичного тиску.

Особлива увага в механізмі організаційно-правових гарантій приділяється судовому та позасудовому захисту конституційних прав і свобод людини. Згідно зі статтею 55 Конституції України судовий захист прав і свобод людини і громадянина здійснюється системою судів загальної юрисдикції України. Держава гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, що порушують права і свободи людини і громадянина. У випадку використання всіх національних засобів судового захисту своїх прав і свобод особа може звернутися до міжнародних судових установ, наприклад, до Європейського суду з прав людини. На жаль, нині Україна входить до п’ятірки країн за кількістю звернень громадян до цієї поважної міжнародної судової установи. На жаль, не завжди ефективною продовжує залишатися практика виконання судових рішень у правозахисній сфері, про що неодноразово наголошувалося в рішеннях Європейського Суду з прав людини.

Останньою краплею у цьому сенсі стало Рішення Європейського Суду з прав людини щодо справи «Юрій Миколайович Іванов проти України», в якому системі виконання Українською державою судових рішень у сфері прав людини була винесена вкрай негативна оцінка. 

Реагуючи на це, Верховна Рада України 5 червня 2012 року прийняла Закон України «Про гарантії держави щодо виконання рішень суду», що набрав чинність з 1 січня 2013 року. Стаття 2 цього закону закріплює, що Українська держава гарантує виконання рішення суду про стягнення коштів та зобов’язання вчинити певні дії щодо майна, боржником за яким є: державний орган; державне підприємство, установа, організація; юридична особа, примусова реалізація майна якої забороняється відповідно до законодавства.

Кожен має право звернутися по захист своїх прав і свобод не лише до судів, а й до позасудових суб’єктів, уповноважених захищати конституційні права і свободи людини і громадянина. В Україні з цією метою діє Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, порядок роботи якого визначається Законом «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р. У разі коли національні позасудові засоби захисту прав людини вичерпано, особа має гарантоване Конституцією України право звернутися до міжнародних правозахисних організацій (стаття 55).

Водночас ефективність судових гарантій прав і свобод людини значною мірою залежить від завершення модернізації судової системи України. Слушною вбачається й пропозиція Голови Конституційного Суду України А. С. Головіна щодо доцільності підготовки Державної комплексної програми із посилення захисту прав і свобод людини і громадянина при здійсненні правосуддя в Україні. По цій проблематиці А. С. Головіним у 2013 році захищена дисертація.

Аналізуючи систему інституційних гарантій прав і свобод людини в Україні, не можна оминути увагою й такий її важливий елемент, як органи виконавчої влади. Передовсім йдеться про Кабінет Міністрів України. Згідно з частиною першою статті 116 Конституції України саме уряд вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Тобто забезпечення реалізації державної політики в сфері утвердження і гарантування прав і свобод людини, яку послідовно проводить Президент України, Верховна Рада України, знаходить своє продовження та логічне завершення в правозахисній діяльності вітчизняного уряду.

Кабінет Міністрів України реалізує через систему міністерств, державних служб, державних агентств, державних агенцій і центральних органів виконавчої влади положення Конституції та законів України, державні програми, концепції та інші ініціативи вищого керівництва держави щодо гарантування прав і свобод людини. Такий державотворчий підхід загалом відповідає усталеним міжнародним правозахисним стандартам. Адже всі органи виконавчої влади, згідно зі своїми статутними завданнями, затвердженими указами Президента України, є перш за все правозахисними органами.

Саме у сучасний правозахисний орган на сьогодні трансформується й прокуратура України. Як відомо, органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему на чолі з Генеральним прокурором України та із підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим. Серед функцій, якими Основний Закон наділив прокуратуру, чільне місце належить функції представництва інтересів громадян в суді. При цьому, зміст завдання представництва прокуратури полягає, в першу чергу, у захисті прав і законних інтересів громадян, які з різних причин не спроможні самостійно захищати їх, а також у вжитті заходів щодо поновлення порушених прав і свобод та законних інтересів людини та реагуванні від імені держави на відповідні делікти.

Роль прокуратури у системі суб’єктів гарантування конституційних прав і свобод людини зростає з введенням в дію нового Кримінального процесуального кодексу України. У цьому сенсі слід нагадати слова Президента України В. Ф. Януковича, який, виступаючи 19 квітня 2013 року на Всеукраїнській нараді працівників прокуратури, зазначив: 

«Розпочаті зміни у сфері кримінальної юстиції вимагають не зупинятися на досягнутому. Першочерговим завданням залишається підготовка законодавчих пропозицій щодо реформування прокуратури».

Важливе місце серед органів, уповноважених здійснювати захист прав людини, належить і органам внутрішніх справ. Так, стаття 2 Закону України «Про міліцію» відносить до їх основних завдань, насамперед: забезпечення особистої безпеки громадян і захист їх законних інтересів; упередження правопорушень і їх припинення; охорону та забезпечення громадського порядку; виявлення та розкриття злочинів, розшук осіб, які їх вчинили; захист власності від злочинних посягань, надання правової допомоги населенню тощо. Реалізація завдань, пов’язаних із захистом конституційних прав громадян і утвердженням гуманістичних демократичних цінностей, є пріоритетною й для академії.

Необхідно відзначити й важливість для гарантування прав і свобод людини утвердження державної ідеології та патріотичного виховання, в основу яких мають бути покладені ідеали служіння держави громадянському суспільству, державних службовців, військовослужбовців і представників правоохоронних органів — законним інтересам, правам і свободам людини і громадянина. Перетворення Української держави з держави-патрона на державу-соціального слугу, а пострадянського суспільства — на громадянське суспільство має стати найвищою метою конституційно-правової модернізації країни, формування справжнього народовладдя, подолання відчуження суспільства від влади.

Не менш важливо, що, попри продовження нині в державі системних реформ, життєво необхідно виробити на сучасній науковій основі національну ідею та перспективи її розвитку. Вона завжди може виявлятися в різних формах, але завжди матиме ознаки національного ідеалу, але, головне — щоб вона була не лише зрозумілою, об’єднувальною, сприйнятною, внутрішньо та зовнішньо об’єктивованою, а й щоб мала практичну реалізацію, передусім, у діях органів публічної влади щодо побудови громадянського суспільства насамперед. Українська національна ідея має ґрунтуватися на всіх притаманних суспільству соціально-політичних чинниках, котрі безпосередньо чи опосередковано впливають на свідомість як окремих громадян, так і нації в цілому. Вона має відповідати сучасним потребам громадянського суспільства і правової держави, національним традиціям, стандартам європейської демократії та європейського права, має стати базою для подальшого продукування нових ідеологій, програм, концепцій громадських і політичних об’єднань. Функція ідеї буде сприяти оновленню країни, зміцненню нації та забезпеченню добробуту громадян. Тож національна ідея має бути офіційно проголошеною та затвердженою на найвищих рівнях вітчизняної влади, а ідея громадянського суспільства — не тільки набути доктринального вигляду, а й дістати нормативне закріплення. Безперечно, вона повинна знайти своє втілення в Основному Законі держави.

Окремо хотілося б зупинитися на призначенні в системі гарантій прав і свобод людини єдиного органу конституційної юрисдикції нашої держави — Конституційного Суду України. Цей важливий суб’єкт правозахисної діяльності є відносно новим. Для вітчизняної конституційної теорії та практики спеціальні органи захисту конституції були практично невідомі до 90-х років XX ст. Правова охорона українських радянських конституцій покладалася на вищі органи державної влади й управління, які здійснювали дві основні функції — контроль за дотриманням радянських конституцій і забезпечення відповідності конституцій радянських союзних республік Конституції СРСР. Наприклад, Конституція СРСР 1977 р. закріплювала функції конституційного контролю за Президією Верховної Ради СРСР.

В Україні, після внесення змін до ст. 112 Конституції УРСР в 1990 р., передбачалося формування Конституційного Суду УРСР, склад якого мав обиратися Верховною Радою УРСР. Проте цей орган за радянських часів так і не було сформовано. Лише після здобуття Україною незалежності в 1991 р. 3 липня 1992 р. Верховна Рада України ухвалила Закон «Про Конституційний Суд України», який визначив порядок формування та основні функції цього органу конституційної юстиції незалежної України. Утім, діяльність Конституційного Суду України в 1992-1996 рр. була малоефективною через те, що Верховна Рада обмежилася лише призначенням першого голови Конституційного Суду України Л. П. Юзькова. Хоча, саме завдяки титанічним зусиллям Л. П. Юзькова саме у цей час було сформовано основи доктрини правового захисту Конституції України та засад правозахисної діяльності Конституційного Суду України.

Після прийняття нині чинної Конституції України 1996 р., яка чітко визначила систему правового захисту Основного Закону, було ухвалено нині чинний Закон України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р., а також організовано постійну роботу цього конституційного органу.

За час своєї діяльності (1996-2013 рр.) Конституційний Суд України прийняв понад 300 рішень і висновків, став одним із найважливіших інститутів правової держави, формування якої проголошує Конституція України. Його рішення і висновки сприяли ефективному правовому захисту Основного Закону, вдосконаленню правових механізмів реалізації та гарантування основних конституційних прав і свобод людини і громадянина, упередженню та вирішенню конституційних конфліктів у державі, формуванню позитивного політичного іміджу України як правової держави. Слід погодитися з Головою Конституційного Суду України А. С. Головіним, який у своїй роботі «Захист прав і свобод людини і громадянина єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні» (2012) послідовно обстоює думку про те, що на сьогодні ця поважна в нашій державі та за її межами інституція сприймається у суспільстві перш за все як важливий суб’єкт захисту конституційних прав і свобод.

Утім, реалізація правозахисного потенціалу в сфері конституційної юстиції вимагає, як на наш погляд, удосконалення правового статусу Конституційного Суду України. Нині Конституційна Асамблея напрацьовує нові підходи до удосконалення функцій і повноважень Конституційного Суду України, здатних посилити гарантії прав і свобод людини. Зокрема, важливою для ефективності модернізації Конституції України є ідея щодо розширення кола повноважень Конституційного Суду України, зокрема, в частині питань розгляду конституційних скарг стосовно порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Зазначена ідея залишається предметом дискусій серед вітчизняних науковців і вчених-практиків уже не один рік і найближчим часом може отримати своє втілення в Конституції України, відповідній правотворчій практиці. Принаймні, інститут конституційної скарги позитивно зарекомендував себе в низці пострадянських республік. До прикладу, голова Конституційного Суду Республіки Вірменія Г. Г. Арутюнан пише, що практика звернення громадян до Конституційного суду є дечим більшим, ніж звичайний захист прав і свобод людини. Цей інститут забезпечує реальну участь громадян у конституційному процесі й тим самим стає новим і ефективним механізмом реалізації безпосередньої демократії.

Очевидно, що запровадження інституту конституційної скарги в Україні сприятиме посиленню системи гарантій прав і свобод людини і громадянина, активізує участь пересічних громадян у правозахисній діяльності та конституційному процесі в цілому.

Обсяг однієї статті не дозволяє розв’язати всі проблеми теорії та практики утвердження та гарантування прав і свобод людини в Україні. Водночас обґрунтований концепт системи відповідних правозахисних гарантій окреслює основні шляхи і напрямки її розвитку в контексті модернізації Конституції України, запрошує науковців і юристів-практиків до подальших дискусій щодо цієї актуальної та гострої проблеми.

Валентин КОВАЛЕНКО, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, член Конституційної Асамблеї.

Зліва направо: Леонід Кравчук, Микола Осадчий, Владислав Федоренко, Валентин Коваленко.

Фото Дмитра ТЕРЕШКЕВИЧА.