Рахункова палата не є політичним органом і діє в рамках права контролю за коштами Держбюджету

Магута: Рахункова палата утворена та діє в Україні з 1996 року, є конституційним державним органом, який засновано одразу після прийняття Основного Закону нашої держави. Без перебільшення зазначу, що Рахункова палата за своєю природою, суттю та змістом є унікальною державною інституцією, що діє від імені парламенту України, а це, передусім, означає, що вона покликана захищати інтереси всього українського народу саме у сфері публічних фінансів.

З огляду на час та історичну особливість створення, Рахункова палата є продуктом демократичного розвитку держави і уособлює потребу українського суспільства у функціонуванні справді незалежного органу фінансового контролю, який має діяти відкрито, гласно та інформувати громадян країни — платників податків, про стан використання коштів державного бюджету — кожної народної копійки.

У своєму запитанні ви процитували першу статтю Закону України «Про Рахункову палату». Дозвольте ще раз підкреслити особливість створення такого органу. Рахункова палата утворюється Верховною Радою України і підзвітна їй. Але водночас

На думку багатьох політологів, економістів, фахівців права та юриспруденції у такому поєднанні норм закону начебто закладено своєрідне протиріччя.

Магута: Як на мене, то без сумніву зазначу, що у такому поєднанні і криється природа діяльності незалежного органу фінансового контролю, який формують народні обранці через парламент країни і цим самим надають йому можливість діяти абсолютно незалежно від інших гілок влади — в інтересах усього суспільства. Відверто кажучи, коли мені було запропоновано очолити Рахункову палату, я також з певним застереженням розглядав незалежність і самостійність у діяльності такої інституції. Але саме в цьому і криється її природа, сила та суспільна потреба.

У багатьох країнах вже давно запроваджені демократичні форми контролю у сфері фінансів, і органам контролю законом надаються широкі повноваження та функції. І такі органи жодною мірою не можуть бути провладні, або опозиційні, діяти в інтересах правих, чи лівих політичних сил, вони за своєю природою і суттю повинні захищати права народу, його фінансові та матеріальні потреби.

Магута: Про вагомість або масштабність результатів нашої діяльності має давати оцінку суспільство. Мене завжди вражали предмет, напрями, проблеми, які досліджуються аудиторами Рахункової палати — вони надзвичайно різноманітні, по суті, немає жодної галузі, сфери економіки, соціальної політики, культури, науки, які не стали предметом контролю, експертизи, аналітики нашої інституції. Образно кажучи, від народження дитини у сфері медицини до польоту в космос — це той, по суті, простір, де має бути послідовний, професійний, незалежний контроль за використанням коштів державної казни.

З урахуванням досвіду, набутого за 16 років діяльності Рахункової палати, динамічних змін у законодавстві, гостроти політичного життя країни та особливостей соціально-економічного розвитку, у своїх планах Рахункова палата самостійно визначає основні напрями проведення аудита. Вони поширюються на фінансову та бюджетну політику, оборону і правоохоронну діяльність, агропромисловий комплекс, природоохоронну сферу, державний борг, міжнародну діяльність, гуманітарну сферу і промисловість — усе те, що потребує державної фінансової підтримки, а отже, і грошей народу!

І повірте, що фактично по кожному із зазначених напрямів, на превеликий жаль, мають місце факти різних порушень бюджетного законодавства і фінансової дисципліни. Ми про це відверто зазначаємо у кожному звіті, експертизі та висновку Рахункової палати. Окрім того, наші фахівці вказують на конкретні причини, що породжують бюджетні правопорушення, та пропонують конструктивні й законодавчі шляхи їх усунення.

Звісно, як засоби масової інформації, так і пересічних українців більше цікавлять конкретні злочини і злочинці, хто і скільки допустив втрат бюджетних грошей і де вони зараз? Але порушників повинні шукати і карати правоохоронні органи та суди. Про результати контрольних заходів ми систематично інформуємо органи влади, усіх тих, хто наділений повноваженнями усувати як причини, так і наслідки фінансових правопорушень.

Ми ж у межах визначених законом повноважень вказуємо на реальний стан виконання державних програм, звертаємо увагу на ефективність використання коштів держбюджету, рекомендуємо заходи щодо вдосконалення системи управління державними ресурсами.

Вибачте, а чи не результативною є робота Рахункової палати в частині змін вітчизняного законодавства у бюджетній сфері, яке завдяки нашим пропозиціям розвивається, набирає сучасного, цивілізованого змісту і характеру. Тільки за останній рік з ініціативи та на пропозиції наших фахівців внесено близько 50 змін до актів законодавства України, а це, скажу відверто, не гола статистика, це ліквідація тих прорахунків і «білих плям» у законодавчих і розпорядчих актах, через які й були допущені серйозні бюджетні порушення.

Магута: Справді, вже рік як парламент України виявив мені надзвичайно високу довіру — очолювати єдиний конституційний орган незалежного державного фінансового контролю. Це був непростий, своєрідний рік майже в усіх відношеннях. Надто динамічно змінювалося політичне життя країни. Відбулися зміни в парламенті, точніше — принципово змінився його склад у новому скликанні. Але, дякувати Богові та законодавцям, 

Законом України «Про Рахункову палату» визначено основні принципи її діяльності: «законність, об’єктивність, плановість, незалежність та гласність».

На мою думку, це одна із головних переваг у діяльності Рахункової палати і її відмінність від інших органів влади. Адже, відповідно до вимог закону, ми зобов’язані оприлюднювати результати своєї роботи, діяти по закону, а головне — підходити до контрольних і аналітичних заходів неупереджено, об’єктивно, з позиції вимог законодавства і правових норм.

Відповідно до Конституції України, її 98-ї статті — контроль за використанням коштів державного бюджету від імені Верховної Ради України здійснюється Рахунковою палатою.

Діяльність органів виконавчої влади, які реалізують державну політику, спрямовується, координується і контролюється Кабінетом Міністрів України. В межах виконавчої гілки влади діють також контролюючі органи, зокрема Державна фінансова інспекція, яка є органом внутрішнього контролю і наділена іншими за природою повноваженнями з фінансового контролю. Інша річ, що діяльність усіх органів контролю має входити до єдиної системи державного фінансового контролю, організовувати і здійснювати свою роботу за єдиними правилами та законами. І така система контролю повинна постійно змінюватись, адаптуватись до рівня світової практики та міжнародних стандартів.

А серед переваг можна чимало навести прикладів, як за змістом, так і формою діяльності. Зокрема, це стосується здійснення Рахунковою палатою такого виду контрольної діяльності, як аудита ефективності, який, передусім, має за мету не виявлення злочинців та притягнення їх до криміналу, а, насамперед, він спрямований на надання незалежної, об’єктивної оцінки того, наскільки ефективно та результативно працюють державні органи, наскільки економно вони витрачають державні кошти і наскільки правильними є управлінські дії в цих питаннях.

Магута: У самому вашому запитанні прозвучала ще одна, чергова перевага у діяльності Рахункової палати та її відмінність від інших контролюючих органів. Ще починаючи з 1996 року наша інституція розпочала активну роботу щодо входження до спільноти міжнародних вищих органів фінансового контролю. Це був нелегкий шлях, на якому Рахункова палата України поступово опановувала знання, досвід, методологію, яка впродовж тривалого періоду накопичена вищими органами фінансового контролю країн світу. Так, з 1998 року Рахункова палата є членом Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (ІNTOSAІ), з 1999-го — Європейської організації вищих органів державного контролю (EUROSAІ). У рамках діяльності цих міжнародних організацій Рахункова палата бере участь у роботі відповідних комітетів. Ми очолюємо Спеціальну групу EUROSAІ з аудита коштів, виділених на ліквідацію наслідків катастроф, яку, до речі, було створено за нашою ініціативою. Рахункова палата є членом наглядового комітету робочої групи EUROSAІ з аудита навколишнього середовища.

А 2008 року нашу інституцію обрано до складу Ради керуючих EUROSAІ строком на шість років. Одним із головних досягнень, на нашу думку, є обрання у квітні 2009 року Рахункової палати зовнішнім аудитором Організації з безпеки та співробітництва у Європі (ОБСЄ), а у квітні 2010 року було прийнято одностайне рішення всіма членами ОБСЄ (56 учасників) щодо продовження терміну повноважень Рахункової палати України як зовнішнього аудитора цієї організації ще на два роки. Такий випадок є практично безпрецедентним у діяльності державних органів зовнішнього фінансового контролю, як країн СНД, так і для країн Європи.

Чому така довіра нашій установі? Передусім за роки нашої діяльності

На власному досвіді та у форматі ефективної інтеграції у діяльності міжнародних фінансових інститутів Рахункова палата одна із перших державних структур «увійшла» до Європи і працює у конкретному режимі з високими професійними показниками.

І другий, не менш важливий, на мою думку, фактор — це особливість перехідного періоду в українській економіці та ті умови, в яких наші фахівці-аудитори формували свій особисто досвід.

Справді, ми пройшли надзвичайно цікавий період і набуті методи аудита публічних фінансів за своєю суттю є унікальними. Наші колеги-сусіди з Європи не завжди розуміють український феномен розподілу та використання бюджетних коштів, міжнародної технічної допомоги, особливості оподаткування і формування доходів державного бюджету та інші процеси бюджетної політики.

Тому досвід наших фахівців у виявленні специфічних бюджетних правопорушень неабиякий, є над чим працювати, запроваджуючи як міжнародні стандарти, так і власну багаторічну практику.

Магута: Справді, так ми діємо в межах затверджених законом повноважень.

По-перше, в усіх звітах та висновках Рахункової палати зазначаються причини правопорушень та вказуються конкретні особи, які їх допустили.

По-друге: про всі фінансові зловживання ми інформуємо Генеральну прокуратуру. Також надсилаємо детальну інформацію про виявлені факти до Верховної Ради, Кабінету Міністрів, Ради національної безпеки і оборони.

Необхідно пояснити читачам одну важливу річ. Виконуючи свої конституційні повноваження, Рахункова палата під час контрольних заходів виявляє факти привласнення грошей і матеріальних цінностей, нецільового використання коштів, порушень фінансової дисципліни та інших зловживань, які мають ознаки злочину. Але в ході перевірок не завжди можливо встановити сам факт вчинення злочину і не кожне бюджетне правопорушення тягне за собою кримінальну відповідальність.

Рахункова палата має основне завдання — оцінку використання коштів з точки зору ефективності, законності та доцільності. Законність — не лише кримінал, а й дотримання законодавства з точки зору точного і неухильного виконання всіх правил і норм, передбачених у бюджетному процесі та фінансовій системі держави.

Тому матеріали контрольних заходів відповідно до пункту 14 статті 7 закону «Про Рахункову палату» передаються нею в порядку статті 97 Кримінально-процесуального кодексу до Генеральної прокуратури України для розгляду, після чого, у разі правових підстав, вона вживає заходів прокурорського реагування.

Дозвольте підкреслити основну тезу цього питання. Визначення кваліфікації правопорушень є прерогативою виключно правоохоронних органів. Таким чином, безпосередньо встановити наявність чи відсутність складу злочину в діях посадових осіб вправі тільки правоохоронні органи.

Керуючись вимогами кримінального законодавства, органи прокуратури можуть порушувати кримінальні справи за фактами виявлених ознак злочинів та в подальшому, в ході проведення досудового слідства, встановлювати суму завданих державі збитків унаслідок протиправних дій конкретних осіб. Органи прокуратури мають право самостійно визначати збитки або матеріальну шкоду.

У цьому контексті слід навести думку Верховного Суду України, який своїм офіційним листом підтвердив, що розмір збитків чи матеріальної шкоди підлягає доказуванню стороною та оцінці судом на загальних підставах за правилами, встановленими чинним процесуальним законодавством України.

Я спеціально навів ці складні для пересічного громадянина юридичні норми, щоб підкреслити: Рахункова палата не визначає конкретних порушників, і тим більше їх не карає. Наше завдання — професійний аудит ефективності та визначення реальних ризиків для усієї фінансової та бюджетної системи держави.

І наостанок наведу «суху» статистику. За минулий рік для прийняття правових рішень і застосування заходів прокурорського реагування до Генеральної прокуратури України Рахунковою палатою було направлено близько 15 матеріалів.

Магута: Дякую за надзвичайно важливе питання! В сучасних умовах соціально-економічного розвитку держави звичайно потребують змін підходи і методи контролю у сфері публічних фінансів, безперечно, у роботі як Рахункової палати, так і всієї системи державного фінансового контролю. Набутий досвід незалежного фінансового контролю вимагає трансформації у динамічні загальнодержавні процеси. Першими кроками у законодавчих змінах та вдосконаленні правового поля діяльності Рахункової палати повинні бути, безумовно, відновлення конституційних повноважень Рахункової палати щодо контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України.

Дозвольте нагадати, що за рішенням Конституційного Суду України від 30.09.2010 у ході політичної реформи було позбавлено Рахункову палату можливості контролювати дохідну частину державного бюджету, тим самим було значно обмежено прозорість усього бюджетного процесу.

Україна, по суті, стала «піонером» і єдиною країною, в якій незалежний орган фінансового контролю позбавлений функцій контролю за доходами до державної казни. Свого часу, коли Рахункова палата володіла повноваженнями повного і прозорого бюджетного контролю за результатами наших перевірок та експертиз, зазначалися конкретні джерела втрат у дохідній частині держбюджету, ми вказували, де і скільки допускається порушень, і пропонували конкретні джерела поповнення доходів до бюджету країни. На сьогодні цей сегмент є практично поза контролем, а тому доступним до спокуси, зловживань та правопорушень.

Нарешті нас почули, і завдяки ініціативі Президента України до Верховної Ради України подано законопроект про внесення змін до Конституції України щодо розширення повноважень Рахункової палати.

Слід зазначити, що більшість парламентів зарубіжних країн наділяють контролюючі органи за виконанням державного бюджету повноваженнями контролю як у частині видатків, так і в частині надходжень. Це світова практика.

Прийняття змін до статті 98 Конституції України забезпечить можливість зробити незалежний контроль, у тому числі й парламентський, повноцінним, з охопленням усього бюджетного процесу, посилити роль Рахункової палати як єдиного органу зовнішнього фінансового контролю.

Зрештою, конституційні зміни дають реальне право на законодавчі зміни та вдосконалення правового поля у діяльності Рахункової палати.

Йдеться про нову редакцію Закону України «Про Рахункову палату», яким має бути врегульовано комплекс проблем, що забезпечують ефективну діяльність незалежного державного фінансового контролю.

Серед комплексу таких законодавчих змін — це, передусім, удосконалення механізму реагування органів державної влади на висновки та пропозиції Рахункової палати щодо усунення порушень бюджетного законодавства. Ця проблема існує і, на превеликий жаль, окремі міністерства і відомства, головні розпорядники бюджетних коштів із року в  рік повторюють одні і ті само порушення, допускають формалізм у реалізації заходів з ліквідації причин порушень бюджетного законодавства.

Нова редакція закону має передбачити та зміцнити статус Рахункової палати, як єдиного, вищого органу зовнішнього аудита, розширення її повноважень за дохідною частиною державного бюджету, ефективним використанням державної власності, аудита державних підприємств, а також впровадження аудита рахунків, систем внутрішнього контролю та підтвердження фінансової і бюджетної звітності головних розпорядників бюджетних коштів.

На часі надання Рахунковій палаті повноважень щодо застосування заходів впливу до учасників, особливо до порушників бюджетного процесу. Це питання є досить полемічним, дискусійним і потребує досить ретельного підходу, адже мова має йти про ризики недопущення перетворення Рахункової палати на черговий фіскальний орган. У цьому аспекті повноваження повинні спрямовуватися на посилення відповідальності об’єкта перевірок за виконанням рішень Рахункової палати та усунення причин бюджетних правопорушень.

Без сумніву, потребує перегляду та вдосконалення механізм взаємодії Рахункової палати з Верховною Радою України, з органами державної влади у системі виконавчої гілки влади і особливо з державними органами, що здійснюють внутрішній контроль за використанням фінансового ресурсу у міністерствах і відомствах.

Сучасна діюча система державного фінансового контролю, на жаль, недостатньо ефективна, вона розгалужена, багаточисельна, здебільшого спрямована на фіскальні заходи, а не на сприяння розвитку вітчизняної економіки, пошуку резервів вдосконалення виробничої інфраструктури, промислового потенціалу та поповнення державного і місцевих бюджетів.

Ми повинні чітко усвідомити, що чим дієвішим, високоефективним та прозорим буде державний, у тому числі  незалежний, публічний фінансовий контроль, тим більш координовано діятиме система державного контролю — тим ефективніше розвиватиметься вітчизняна економіка, розширятиметься і поповнюватиметься бюджетна база, і від цього насамперед виграє країна та її народ.

У нас єдина мета — спрямувати власний ресурс, знайти резерви та форми економії і розвитку з тим, щоб забезпечити достойний цивілізований рівень життя усіх громадян України.

Погодьтесь, що народ України за весь свій історичний шлях розвитку гідний кращого життя та кращої долі!

Магута: Треба підкреслити, що ініційований Президентом України законопроект — зміни до 98 статті Конституції — передбачає особливу процедуру. І тому про швидкий процес не йдеться. Торік у вересні Кабмін порушив це питання, і Парламентська асамблея уряд підтримала, рекомендувавши Президенту подати відповідний законопроект. Це були перші кроки, і тривали вони аж до цього часу. Тепер парламент має прийняти законопроект, поданий Президентом, про внесення змін. Після того як Закон буде прийнято, він буде направлений на розгляд Конституційного Суду. Така процедура змін до Основного Закону держави. А далі вже парламентарії знову розглядатимуть це питання — тільки тепер затверджуватимуть самі зміни до Конституції. Скільки на це піде часу? Не завтра, звичайно, це станеться і навіть не післязавтра. Гадаю, остаточно Рахункова палата має отримати можливість контролювати доходи бюджету десь наприкінці цього року.

Магута: Необхідно чітко визначити структуру прибуткової і витратної частин місцевих бюджетів, які забезпечують виконання функцій, що делегуються державою, а також власних повноважень місцевих органів влади. Сьогодні прибуткова частина більш ніж на половину складається із коштів держбюджету, які виділяються через систему міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання та інших дотацій і субвенцій на виконання делегованих повноважень). Щорік частка таких трансфертів збільшується: в 2011 році — 52%, у 2012-му — вже 55%. Крім того, понад 30% надходжень до місцевих бюджетів — це відрахування від загальнодержавних податків і зборів, які разом із трансфертами є джерелом витрат для органів місцевого самоврядування. Таким чином, понад 80% доходів місцевих бюджетів формуються на центральному рівні та спрямовуються вниз.

Повертаючись до питання, зазначу, що нині найвищі органи фінансового контролю майже 20 держав мають повноваження на здійснення зовнішнього аудита використання коштів місцевих бюджетів. Ті ж Австрія, Болгарія, Італія, Латвія, Польща, Росія, Угорщина. І це попри те, що положення Європейської хартії про місцеве самоврядування передбачають право органів місцевого самоврядування на володіння достатніми обсягами власних фінансових ресурсів, якими вони можуть вільно розпоряджатися при здійсненні своїх функцій. У нас контроль за використанням цієї частини коштів, згідно із законодавством. І тут, я впевнений, що Рахункова палата не повинна підміняти жодні державні органи місцевого самоврядування.

Магута: У вашому питанні багато складових. Почну з того, що в сучасному світі до органів контролю державних фінансів висуваються вимоги не тільки виявляти фінансові порушення, а й давати об’єктивні та обґрунтовані оцінки і рекомендації щодо удосконалення бюджетного процесу. У свою чергу це повинно сприяти підвищенню ефективності, результативності та економності витрачання державних коштів та запобіганню здійснення різних порушень у майбутньому.

Рахункова палата, як повноправний член ІNTOSAІ, ще 2006 року ухвалила Загальні рекомендації з проведення аудита ефективності використання державних коштів. Практично всі наші контрольні заходи націлені на проведення аудита ефективності. Головне, що цей вид аудита має відповісти на питання про ефективність, доцільність та результативність прийняття управлінських рішень у сфері фінансів.

Але, як показали результати нашої роботи, деякі заходи, передбачені державними програмами, є не досить чіткими, не визначають конкретних джерел і обсягів фінансових ресурсів, окремі дублюються в інших державних програмах. Крім того, часто державні цільові програми після завершення терміну дії не досягають своєї мети. Запроваджена практика застосування програмно-цільового методу, а також затвердження великої кількості державних цільових програм призводить до того, що мета, поставлена програмами, не досягається, кошти розпорошуються.

Сподіваємося, що з прийняттям у вересні минулого року Концепції розвитку системи управління державними фінансами, де поставлено завдання щодо розвитку програмно-цільового методу, забезпечення подальшої оптимізації кількості бюджетних програм; перегляду переліку результативних показників для реалістичного відображення мети та завдань програм, визначення нормативно-правових засад запровадження середньострокового бюджетного планування; запровадження середньо- та довгострокової стратегії управління державним боргом, справи підуть на краще.

Магута: Насамперед і без сумніву найцінніше — це те, що мені у спадщину дістався чудовий колектив професійно підготовлених людей, які налаштовані на розбудову нашої інституції. І, на мій погляд, беззаперечним чинником є те, що за цей рік, по суті, основний потенціал колективу збережено, а планка Рахункової палати, як на загальнодержавному рівні, так і в рамках міжнародного співробітництва, залишається на достатньому рівні. Мені приємно відзначити, що у березні 2012 року Рахунковій палаті виявили вчергове високу довіру і ми продовжили виконувати повноваження зовнішнього аудитора ОБСЄ. Ми активно продовжуємо співпрацювати з низкою ВОФК іноземних країн у питаннях проведення паралельних аудитів, триває робота над визначенням основних пріоритетів з міжнародного співробітництва.

Відрадно зазначити, що переважна більшість аудиторських напрацювань знайшли відповідне реагування у матеріалах роботи уряду та Верховної Ради України, а це є підтвердженням того, що сьогодні нас чує громадськість і влада, матеріали перевірок затребувані, а отже, роль та місце Рахункової палати у процесах державотворення є і буде надзвичайно актуальною.