Президент України Віктор Янукович під час виступів на пленарній сесії «Розвиток стратегічної інфраструктури» та неформальному засіданні світових економічних лідерів «Закладення підвалин для відродження Європи», які відбувалися 24 січня цього року в рамках Всесвітнього економічного форуму в Давосі, наголосив на необхідності подолання кризи та створення гнучких механізмів, які допомагали б реагувати на ці виклики. Ключ до формування таких механізмів міститься в реалізації масштабних правових реформ, започаткованих в Україні в 2010—2013 роках, та напрацюванні ефективного державно-правового інструментарію для протистояння світовій економічній кризі. Лише подолавши виклики економічної кризи, Україна має високі шанси утвердитися як один із регіональних європейських лідерів.

Геостратегічне місце

Визначальним є те, що відомі зарубіжні політики та експерти сучасності відводять Україні важливе геостратегічне місце в Об’єднаній Європі нині й на майбутнє. Так, знаний у всьому світі американський експерт у сфері геополітики З. Бжезінський у своїй останній роботі «Стратегічне бачення: Америка і криза глобальної влади» (2010 р.), роблячи прогноз на 2025 рік, пише: 

«Рухаючись на Захід, Росія буде змушена примиритися з Україною (а то й зробити це від самого початку), тому колективний дорадчий орган (можливо, це буде спочатку Рада Європи) переміститься до Києва (давньої столиці Київської Русі, що тисячу років тому мала королівські стосунки з Європою)».

До зазначених перспектив України можна ставитися по-різному, але вже з 1 січня 2013 року наша держава, вперше за свою історію, почала головувати в Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ). Цього ж року очікується підписання угоди про асоціацію між Європою та ЄС. Продовжують зміцнюватися торговельно-економічні відносини України з державами—учасницями СНД, насамперед із Російською Федерацією.

Утім, наведений вище політико-футурологічний прогноз З. Бжезінського навряд чи буде здійсненний без подальшої розбудови всіх сторін суспільного життя України і, зокрема, соціальної і правової сфер, економіки, політики та міжнародних відносин. За таких умов Україна сформується як сильна, модерна, демократична країна. Адже, як справедливо стверджує інший відомий мислитель сучасності Ф. Фукуяма, рівень розвитку держави, можливо, й не впливає на розвиток демократії, але в разі низького рівня розвитку країни вірогідним є скочування її до авторитаризму. Саме тому, на думку Ф. Фукуями, останніми роками прийнято вважати, що «демократія є, власне, як об’єктом розвитку, так і засобом економічного зростання». При цьому сильна держава стає такою за визначенням виключно за умови потенційної спроможності захищати нею свої демократичні цінності та ідеали, сприяти їх поширенню в суспільстві.

Аналіз закономірних зв’язків, що визначають процес розвитку держави, які базуються на ідеалах утвердження демократії та верховенства права, у XXІ столітті можливий лише за умови ефективного функціонування системи забезпечення державної безпеки та оборони, а також утвердження правопорядку в країні. В Україні ці умови розвитку державності пов’язують насамперед із правоохоронною діяльністю та системою органів державної влади, уповноважених на її здійснення.

Нині ні в кого не викликає сумніву потреба в модернізації засад правоохоронної діяльності, передусім на конституційному рівні. Про це свідчить й активна робота у складі Конституційної Асамблеї, створеної Указом Президента України від 17 травня 2012 року №328, Комісії з питань правоохоронної діяльності на чолі з академіком В. Тацієм. Зокрема, на сьогодні вже завершується формування комісією пропозицій до проекту Концепції змін до Конституції України щодо модернізації правоохоронної діяльності та оптимізації наявної в нашій країні системи правоохоронних органів.

Нами також попередньо обґрунтовувалися шляхи і напрями модернізації конституційних основ правоохоронної діяльності в контексті роботи Конституційної Асамблеї. Зокрема, в частині чіткого конституювання завдань і функцій органів охорони правопорядку (правоохоронних органів) у механізмі сучасної Української держави, узгодження діяльності цих органів із закріпленою в Основному Законі системою забезпечення національної безпеки і оборони України тощо.

Принцип поділу влад

Утім, не меншу гостроту на сьогодні зберігає й проблема синхронізації конституційної модернізації правоохоронної діяльності з адміністративно-правовою реформою, яка з 2010 року триває в Україні. Адже правоохоронна діяльність, будучи самостійною функцією кожної держави, як правило, здійснюється системою суб’єктів, які не утворюють окрему гілку влади, а належать до системи органів виконавчої влади. Не є винятком і Україна, де стаття 6 Основного Закону закріплює принцип поділу влад на законодавчу, виконавчу та судову гілки, а органи охорони правопорядку, методом виключення, не можуть бути віднесені до жодної іншої з гілок влади, окрім виконавчої.

Відповідно до статті 116 Конституції України, забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності держави, здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю покладається на Кабінет Міністрів України (пункти 1 і 7). Водночас Конституція України не визначає питань у сфері національної безпеки та оборони держави, вирішення яких не належало б до повноважень Кабінету Міністрів України.

До того ж Конституція України не містить жодних положень, які б встановлювали, що діяльність у сфері національної безпеки та оборони держави може проводитися поза системою органів виконавчої влади. На користь цього свідчать такі положення Основного Закону: а) державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6). Інших гілок влади, до яких могли б належати Служба безпеки, Служба зовнішньої розвідки та Управління державної охорони, Конституцією України не передбачено; б) Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується указами Президента України (частина третя статті 113), виконує акти Президента України (пункт 1 статті 116), а також видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання (частина перша статті 117). Це означає, що існує чітка ієрархія в системі державної влади: Президент України—Кабінет Міністрів—центральні та місцеві органи виконавчої влади; в) координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України є Рада національної безпеки і оборони (частина перша статті 107). При цьому Конституцією не встановлено винятків для Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки та Управління державної охорони, для яких Рада національної безпеки і оборони також є координаційним органом.

Конституцією України визначено межі повноважень Ради національної безпеки і оборони як координаційного органу, а саме: вона координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (частина друга статті 107). Отже, діяльність у сфері національної безпеки та оборони держави проводиться виключно в межах системи органів виконавчої влади. До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем’єр-міністр України, міністр оборони, Голова Служби безпеки, міністр внутрішніх справ, міністр закордонних справ (частина п’ята статті 107). Як бачимо, Голову Служби безпеки внесено до зазначеного переліку фактично як одного з керівників центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ).

Отже, вдосконалення системи органів охорони правопорядку та їх функцій не може відбуватися поза процесом модернізації системи органів державної виконавчої влади. 

А реформування правоохоронної діяльності є важливим напрямом адміністративно-правової реформи. Натомість за понад 21 рік незалежності адміністративно-правові реформи в Україні не отримували свого логічного завершення й часто мали результати прямо протилежні від очікуваних — збільшенням кількості органів державної виконавчої влади, дублюванням їх функцій, архаїчністю форм і методів державного управління в сфері здійснення державної виконавчої влади, збільшенням кількості держслужбовців і витратами із державного бюджету на їх утримання. Причини цього сягають своїми витоками ще радянських часів.

Як відомо, у колишньому СРСР принцип поділу влади нехтувався на користь симбіозу державного та партійного апаратів. Разом з тим виконавча влада виокремлювалася в розгалужену систему різноманітних міністерств і відомств на чолі з Радою Міністрів СРСР. При цьому армія, держбезпека та міліція мали статус органів виконавчої влади. Схожі системи органів державної виконавчої влади діяли й у союзних республіках, у тому числі й Українській РСР. Що-

правда, КДБ, із відомих причин, підпорядковувався безпосередньо Раді Міністрів СРСР.

Після проголошення незалежності в 1991 році Україна успадкувала від Радянського Союзу громіздку систему органів виконавчої влади, до якої входили майже всі органи держави, що не належали до законодавчої та судової влади, а також до органів місцевого самоврядування. Тривалий час, навіть після прийняття Конституції України в 1996 році, система державних органів виконавчої влади, особливо на центральному рівні, зберігала інерцію попереднього розвитку й примножувалась великою кількістю комітетів, служб, агенцій тощо. Положення Конституції України 1996 року про виконавчу владу деталізувалися в цей період лише Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади в Україні, затвердженим Указом Президента від 12 березня 1996 року №179. Тоді ж формується тенденція щодо розширення системи суб’єктів правоохоронної діяльності з одночасним наділенням їх статусом військових формувань.

Водночас основні функції охорони правопорядку в державі, від початку незалежності України, досить ефективно здійснювала міліція. Варто згадати хоча б про її ефективну діяльність в боротьбі з організованими злочинними угрупованнями, які на початку 90-х років минулого століття фактично паралізували розвиток вітчизняної економіки, посилили напруження в суспільстві та загрожували українській державності. Детальний аналіз діяльності таких організованих злочинних угруповань мною викладено в монографії «Профілактика економічної злочинності в Україні: концептуальні засади, організаційно-правові основи, проблеми управління»4. Натомість правовий статус міліції не отримав свого унормування в Конституції України, що загалом перешкоджало створенню ефективних механізмів соціального та правового захисту працівників органів внутрішніх справ.

Реформування системи

Із часом назріла потреба в реформуванні системи державних органів виконавчої влади в Україні. На вимоги часу в Україні у 1998 році було розроблено Концепцію адміністративної реформи, яка мала на меті приведення системи органів виконавчої влади у відповідність до положень Конституції України та оптимізацію діяльності всіх складових цієї системи. Указом Президента від 13 березня 1999 року №250 «Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади» встановлювалось, що до центральних органів виконавчої влади в Україні належать 18 міністерств, 21 державний комітет і 51 інший центральний орган виконавчої влади. Водночас цей Указ не повною мірою розв’язав проблеми ефективності організації та діяльності центральних органів виконавчої влади в Україні. Тому в цей період видаються інші укази Президента України. Так, від 15 грудня 1999 року №1572 «Про систему центральних органів виконавчої влади», №1573 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади», №1574 «Про склад Кабінету Міністрів України». Зокрема, Указом Президента України від 15 грудня 1999 року №1573 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» кількість центральних органів виконавчої влади була значно скорочена. До прикладу: на 1 січня 2003 року кількість міністерств була скорочена до 16.

Тогочасна адміністративна реформа мала системний і тривалий характер та не обмежувалась оптимізацією системи і чисельності державних органів виконавчої влади. Автори реформи залучали позитивний зарубіжний досвід, прагнучи забезпечити добре відому в державах Європи «інституційну пам’ять» міністерства та відомства, відділити політичну діяльність від державного управління, а політиків від державних службовців. Так, Указом Президента України від 29 травня 2001 року «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» було запроваджено посади державних секретарів міністерств і ліквідовано інститут перших заступників і заступників міністрів. Але ця адміністративна новація виявилась передчасною і невдовзі інститут державних секретарів було скасовано.

Загалом адміністративна реформа, започаткована в 1998 році, залишилась незавершеною. До того ж її предметом не стали правоохоронна діяльність й оптимізація системи органів охорони правопорядку. Невдовзі система державних органів виконавчої влади, передусім міністерства і відомства, продовжила активно самовідтворюватися. На початок XXІ століття їх кількість сягнула близько сотні.

Наступна спроба реформувати систему державних органів виконавчої влади була започаткована Указом Президента України від 15 квітня 2005 року №655 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 березня 2005 року «Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади» та Програму розвитку державної служби на 2005—2010 роки» та прийняттям Закону «Про Кабінет Міністрів України» у 2007-му і 2008 році, та на практиці виявилася неефективною. Реформування органів державної виконавчої влади вкотре призвело до їх надмірного розширення. Зокрема, в 2005—2010 роках, незважаючи на фінансово-економічну кризу в Україні та дефіцит державного бюджету, кількість міністерств та інших центральних органів виконавчої влади й урядових органів сягнула понад 110.

Після Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року №20-рп щодо визнання неконституційним закону України №2222-ІV та відновлення чинності Конституції України в редакції від 28 червня 1996 року відбувається посилення повноважень Президента України у сфері виконавчої влади. Зокрема, Президент України набув повноважень щодо призначення за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України і призначення за поданням останнього членів уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих адміністрацій. Глава держави також отримав дискретне повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Прем’єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Реалізуючи свої конституційні повноваження, Президент України започаткував системні зміни в державі, зокрема: масштабну довгоочікувану адміністративно-правову реформу. Першим кроком на шляху її реалізації був Указ Президента України від 9 грудня 2010 року №1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади». З метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання, підвищення ефективності державного управління Президент України утворив, ліквідував і перейменував міністерства й інші центральні органи виконавчої влади, істотно скоротивши їх кількість. Із 20 міністерств було утворено 16, а урядові органи — ліквідовано взагалі. Віце-прем’єр-міністри України, кількість яких скоротилася до 4, очолили профільні міністерства.

Оптимізація чисельності та структури міністерств і ЦОВВ не стали самоціллю адміністративної реформи. Указом Президента України від 9 грудня 2010 року №1085 була сформована новітня європейська філософія державного управління для України. Її зміст виявився насамперед в утворенні таких видів ЦОВВ, як міністерства, служби, агентства й інспекції, затвердженні нової схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, відокремленні політичних посад від державної служби шляхом віднесення міністрів та їх перших заступників до політичних посад і запровадження посади заступника міністра — керівника апарату та ін.

24 грудня 2010 року Президент України ухвалив Указ №1199 «Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», яким було затверджено типові положення міністерств і центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується членами уряду. Указ Президента України від 6 квітня 2011 року №370 «Питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» уточнив систему центральних органів виконавчої влади, узгодив її із завданнями і викликами, що постали перед виконавчою владою в Україні на сучасному етапі державотворення.

Своє продовження на законодавчому рівні адміністративно-правова реформа отримала в законах України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року, «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року, «Про внесення змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 17 березня 2011 року, «Про державну службу» від 17 листопада 2011 року, який набуває чинності з 1 січня 2013 року та ін.

Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року визначив організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади в Україні. Закон, зокрема, встановив систему центральних органів виконавчої влади в Україні, представлену міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Він також передбачив покладення на міністерство завдань щодо забезпечення формування та реалізації державної політики в одній чи кількох сферах, забезпечення нормативно-правового регулювання; внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Президента України та Кабінету Міністрів України тощо.

Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 17 листопада 2011 року передбачив ліквідацію урядових органів, а також урядових комітетів, що оптимізувало роботу як уряду, так і системи державних органів виконавчої влади загалом. Здобутки адміністративної реформи сприяли створенню ефективних механізмів протидії кризовим явищам, актуальним і для України, і для всього світу загалом.

Переосмислення здобутків

Продовження адміністративної реформи в Україні на сьогодні поєднується з критичним переосмисленням її здобутків і прорахунків. Це підтверджує, зокрема, і зміст нещодавнього Указу Президента України від 24 грудня 2012 року №726 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади». Ним було внесено зміни в схему центральних органів державної виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів уряду України. Зокрема, вони зачепили й так званий «силовий блок» системи центральних органів виконавчої влади. Так, реорганізувавши Державну митну службу України та Державну податкову службу України, Президент України утворив Міністерство доходів і зборів України. Також було ліквідовано Міністерство надзвичайних ситуацій України, замість якого створена Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Ці та інші кроки в напрямі продовження адміністративної реформи в Україні сприяють, на наш погляд, і послідовній модернізації системи забезпечення національної безпеки і оборони, вдосконаленню охорони правопорядку з їх одночасною демілітаризацією.

Видається, що подальший успіх адміністративної реформи не може відбутися без модернізації правоохоронної діяльності та вдосконалення правового статусу органів внутрішніх справ, які залишаються центральною ланкою системи забезпечення охорони правопорядку в Україні. 

Робота над концепцією реформування правоохоронних органів, започаткована восени 2012 року Президентом України Віктором Януковичем, нині здійснюється Головним управлінням з питань діяльності правоохоронних органів адміністрації Президента України, профільним комітетом Верховної Ради України, Міністерством внутрішніх справ України та його відповідними підрозділами. Не стоїть осторонь цих питань і Національна академія внутрішніх справ. Певні напрацювання здійснюються нашими науковцями. Зокрема, у 2010 році ними був підготовлений науковий проект Концепції реформи органів кримінальної юстиції України, яка отримала позитивні відгуки під час її обговорення на засіданні круглого столу за участю науковців, практичних працівників правоохоронних органів, політичних діячів та урядовців. Очевидно, що невдовзі наріжні положення концепції можуть бути представлені на розгляд пересічних громадян.

Найбільш перспективними напрямами модернізації органів внутрішніх справ в Україні, на наш погляд, нині є:

— трансформація Міністерства внутрішніх справ України у головний центральний орган виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику в сфері захисту прав і свобод людини, інтересів людини та суспільства від злочинних посягань, охорони правопорядку, протидії нелегальній міграції та в інших сферах, визначених Президентом України, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України.

Міністерство внутрішніх справ України має й надалі утверджуватися як «мозковий центр», генератор нових підходів до формування та здійснення внутрішньої політики держави у сфері охорони правопорядку. Міністерство приречене перетворитися з головного органу управління міліцією на головний центральний орган виконавчої влади у сфері охорони правопорядку, розширити свою предметну компетенцію, зробити більші акценти на координацію діяльності всіх інших суб’єктів охорони правопорядку;

— розширення предметної компетенції та системи органів внутрішніх справ, що передбачає не лише перейменування міліції в поліцію (національну поліцію), а й розмежування поліційних та інших функцій органів внутрішніх справ у сфері забезпечення охорони правопорядку. Окрім поліції, до сфери координації та спрямування міністра внутрішніх справ України мають відноситися такі центральні органи виконавчої влади, як а) державна прикордонна служба; б) державна міграційна служба; в) державна служба внутрішнього правопорядку; г) державна рятувальна служба.

Сама ж поліція підлягає організаційно-структурній диференціації за основними завданнями, функціями і сферами діяльності. Зазначена позиція вже сьогодні відпрацьовується керівництвом МВС України. Зокрема, ми підтримуємо позицію заступника міністра внутрішніх справ України 

С. Черних про перспективність виокремлення в складі національної поліції кримінальної поліції, поліції цивільної безпеки, фінансової поліції, транспортної поліції та спеціальної поліції, а в перспективі — й створення державного слідчого комітету. Відповідні види поліції в організаційно-правовому форматі можуть виступати як самостійними центральними органами виконавчої влади, так і самостійними підрозділами у складі національної поліції (державної служби поліції) як єдиного центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації міністра внутрішніх справ України.

— створення місцевої поліції або міліції місцевого самоврядування. Зокрема, перспективним і таким, що сприяє розвитку місцевого самоврядування в Україні, вбачається запровадження інституту місцевої міліції, що утворюється сільською, селищною, міською радою за погодженням із Міністерством внутрішніх справ або його управліннями на місцях. При цьому місцева міліція має бути підпорядкована та підзвітна відповідним органам місцевого самоврядування та підконтрольна Міністерству внутрішніх справ.

Найприйнятнішим напрямом запровадження місцевої міліціє було б ухвалення окремого законодавчого акта, який визначив би завдання і функції місцевої міліції та врегулював процедуру запровадження на відповідній території міліції місцевого самоврядування, порядок погодження цього рішення органами виконавчої влади, вимоги до кандидатів на посади у складі місцевої міліції, їх права та обов’язки, гарантії соціального і правового захисту відповідної категорії міліціонерів. Водночас можливим напрямом за-провадження інституту місцевої міліції може бути і внесення комплексних змін до чинних законів України, зокрема до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про міліцію», «Про місцеві державні адміністрації», а також до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Бюджетного кодексу України, інших актів чинного законодавства.

Потреба у створенні місцевої міліції очевидна, але відповідь на запитання про законодавчі шляхи й організаційно-правові форми її запровадження вимагає серйозного теоретико-методологічного обґрунтування.

Забезпечення нацбезпеки і оборони

Реформовані органи охорони правопорядку, на наше переконання, мають посісти гідне місце в системі суб’єктів забезпечення національної безпеки і оборони України та забезпечення правопорядку в державі. Концепція цієї системи обґрунтовувалася нами попередньо, але може бути модернізована наступним чином.

По-перше, стратегічна ланка — вище керівництво та органи управління і координації в сфері національної безпеки і оборони України, забезпечення правопорядку в державі: Президент України, Рада національної безпеки і оборони України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України. Їх призначення полягає в програмуванні, координації та контролі в сфері національної безпеки і оборони, забезпеченні охорони правопорядку в державі.

По-друге, суб’єкти, уповноважені безпосередньо здійснювати оборону України. На сьогодні, йдеться передусім про Збройні Сили України. Інші військові формування (Державна спеціальна служба транспорту та ін.) мають на перспективу ввійти до складу Збройних Сил України як самостійні з’єднання (родів) військ і зміцнити оборонний потенціал України або ж відмовитися від статусу військового формування, модернізувавши його в такий, що відповідає реальним завданням і функціям центрального органу виконавчої влади.

По-третє, спецслужби України: органи розвідки (Служба зовнішньої розвідки) і контррозвідки, які підпорядковуються Президентові України — Служба безпеки України, Управління державної охорони. У свою чергу Управління державної охорони в перспективі може трансформуватися в структурний підрозділ Служби безпеки України або ж стати центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом у складі Міністерства внутрішніх справ України, як це, до прикладу, є у Франції.

По-четверте, це органи охорони правопорядку в системі органів виконавчої влади:

— міліція (державна служба поліції), в разі реформування органів внутрішніх справ і виокремлення самостійного центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації міністра внутрішніх справ України із розгалуженими поліційними функціями;

— державна служба внутрішнього правопорядку (національна гвардія), в разі реформування органів внутрішніх справ і трансформації Внутрішніх військ у центральний орган виконавчої влади у сфері спрямування та координації міністра внутрішніх справ України з функціями забезпечення внутрішнього правопорядку — охорони стратегічних об’єктів;

— державна прикордонна служба у статусі центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації міністра внутрішніх справ України;

— державна служба військового правопорядку (військова поліція) у статусі центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації міністра оборони України;

— державна рятувальна служба у статусі центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації міністра внутрішніх справ. (На сьогодні Державна служби України з надзвичайних ситуацій перебуває в сфері спрямування та координації міністра оборони України, що обумовлюється наявністю в неї ознак військового формування. Утім, за своїми функціями вона співзвучна із завданнями, які стоять перед органами внутрішніх справ і, на перспективу, може бути реформована в ЦОВВ, діяльність якого координує МВС України).

Статус військових формувань, в їх теперішньому конституційному сенсі, доцільно зберегти виключно за Збройними Силами. Органи охорони правопорядку, як і органи державної безпеки, за визначенням не повинні набувати статусу військового формування та формуватися з числа військовослужбовців. 

Адже частина четверта статті 17 Конституції України містить пряму заборону використання Збройних Сил України та інших військових формувань для обмеження прав і свобод громадян. А органи охорони правопорядку та органи державної безпеки, здійснюючи свої функції, наділені повноваженнями щодо обмеження прав і свобод громадян в установленому порядку.

Проблема соціального захисту військовослужбовців, службовців органів державної безпеки та органів охорони правопорядку, а також членів їх сімей не є предметом конституційно-правового регулювання й повинна розв’язуватися на рівні спеціальних законів. Тобто частину п’яту статті 17 Конституції України слід викласти в іншій редакції, яка передбачатиме, що соціальний захист громадян, які перебувають на військовій службі, забезпечують державну безпеку та охорону правопорядку, визначається законом.

Успішна модернізація основ правоохоронної діяльності та вдосконалення правового статусу органів охорони правопорядку, насамперед органів внутрішніх справ, залежить від її корелювання з адміністративною та конституційною реформами в Україні. Щодо останньої слід нагадати про правотворчий потенціал Конституційної Асамблеї у сфері модернізації правоохоронної діяльності.

Ураховуючи те, що Конституційна Асамблея, будучи спеціальним допоміжним органом при Президентові України, утвореним з метою підготовки законопроекту чи низки законопроектів про внесення змін до Основного Закону, репрезентує в особі своїх членів — відомих науковців, правозахисників, громадських, політичних і державних діячів — широкі верстви населення, можна стверджувати, що Асамблея не лише розглядає окремі питання конституційної модернізації, а по суті формує новітню доктрину вітчизняного державотворення та правотворення. Важливо щоб до цих процесів, відмовившись від надмірної політизації конституційного процесу, долучилися з новими конструктивними ідеями й представники парламентської опозиції.

Що ж до втілення на-працювань Конституційної Асамблеї, зокрема майбутніх законопроектів у правотворчу та правозастосовну практику, в тому числі й щодо модернізації конституційних основ правоохоронної діяльності, то зміни до Конституції України мають прийматися в такий спосіб, що не викликатиме жодних сумнівів у легітимності конституційної модернізації ні в Україні, ні поза її межами. Відповідна процедура чітко внормована в розділі XІІІ Конституції України. Натомість питання про проведення конституційного референдуму залежатиме від характеру запропонованих змін до Основного Закону. Тим паче що після прийняття 6 листопада 2012 року Закону України «Про всеукраїнський референдум» у нашій державі сформовано легітимні правові інструменти для прийняття (затвердження) окремих змін до Основного Закону на всеукраїнському референдумі.

Валентин КОВАЛЕНКО, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, член Конституційної Асамблеї.