Правова політика і законодавство України

Ідеться насамперед про таку правову політику, яка обумовлює цілеспрямований вплив держави через удосконалення права на розвиток суспільних відносин. Ця діяльність ґрунтується на об’єктивних сучасних умовах, які передбачають оптимізацію правового регулювання, моделювання стратегії і тактики правового розвитку суспільства. Отже, слід виявити нову роль практичної і теоретичної юриспруденції, яка повинна складатися на основі новітніх концепцій права і правових доктрин, які б мали системно прогностичний характер для розвитку як самої держави, так і її законодавчих основ. Правова політика як «критерій істини» для суспільства визнає дві категорії: правову доцільність і політичну доцільність при формуванні системи права і системи законодавства. Вони між собою не збігаються за принципами утворення, але реально існують і нерозривно пов’язані з регулюванням суспільних відносин. Правову доцільність обумовлює конституційний принцип верховенства права, але більший вплив на правову політику справляє політична доцільність, яка втілюється законодавцем у систему загальнообов’язкових правил поведінки, якими є закони України.

У виробленні правової політики Української держави в першу чергу зацікавлені не лише юристи і політики, а й усі учасники правозастосування, в тому числі суб’єкти місцевого самоврядування, громадські об’єднання, політичні партії. Саме вони мають бути захищені від негативного впливу «непаритетних законів», які всупереч балансу конституційних інтересів дають переваги владним органам, судам, правоохоронним органам. Через правову політику, яка знаходить відображення в законодавстві, можна простежити, наскільки громадяни, оберігаючи свої демократичні права і свободи, сприймають справедливість (нормативний гуманізм) сучасного законодавства. Правову політику оцінюють насамперед через законодавчі гарантії забезпечення державою конституційних прав і свобод людини, що в свою чергу вказує, наскільки вагомим став пріоритет права в житті суспільства. Не випадково створення Конституційної Асамблеї дало поштовх для науково-практичного осмислення необхідності проведення конституційної модернізації, обґрунтування об’єктивних умов внесення змін до Конституції України. Це важливо для Верховної Ради України, яка, спираючись на правові ідеї, має своїм головним завданням реалізувати законотворчі пропозиції, які надходять до парламенту від суб’єктів законодавчої ініціативи, але це стає дедалі складнішим, оскільки в науковому середовищі ще не створено герменевтичну і соціологічну юриспруденцію, а тому без доброякісної наукової основи утруднено реформування законодавства, вдосконалення чинних законів, всього масиву нормативно-правових актів і практики їх застосування. Чи в змозі це зробити сама Верховна Рада України, у структурі якої є двадцять дев’ять парламентських комітетів із розгалуженим допоміжним апаратом фахівців і навіть такий важливий профільний Комітет Верховної Ради України з питань правової політики?

Верховна Рада України, як єдиний суб’єкт законодавчої влади, охоплює в межах законодавчого регулювання інтегровані сфери суспільного буття, але це виключно нормативно-регулюючий напрям, і дбати про «правові закони», прогнозувати (визначати) правову політику в державі не можна автономно, а тільки за участю й у взаємодії з Кабінетом Міністрів України і Президентом України. Видатний вчений-правознавець ХІХ століття М. Коркунов свого часу закликав визнавати право не законом, а явищем, надавши йому таким чином не абсолютний, незмінний характер закону, а відносний характер уявлення про те, якими повинні бути закони держави.

Ця головна ідея підкреслює важливість проблеми, яка в інтересах суспільства стоїть на порядку денному і може вирішуватися тільки із залученням кращих науковців, фахівців різних галузей права, від яких слід очікувати розробки наукових засад правової політики. Саме такий підхід може бути результативним, в змозі відкрити суспільству орієнтири, напрями формування законодавства, сформулювати для загального розуміння громадянам конкретні зобов’язання держави щодо забезпечення законами охорони їх цінностей і створення механізмів захисту конституційних прав і свобод. Натомість спеціальні наукові розробки категорії «правова політика», її теоретичні і практичні засади не можна поки що виявити серед ґрунтовних досліджень юридичної науки.

До правової політики суспільство ставиться, як до перспектив досягнення головної мети — побудови демократичної, правової і соціальної держави. Практика свідчить, що змістовне наповнення концептуально визначеної правової політики в парламенті може ефективно відбутися лише за участю і зацікавленого сприяння Президента України, Уряду, Генеральної прокуратури, Верховного Суду, Вищих спеціалізованих судів України. У кожного із зазначених суб’єктів влади є не тільки своє праворозуміння, а й власна сфера застосування правової компетенції. На наш погляд, важлива роль має бути реалізована такою спеціалізованою установою, як Інститут законодавства Верховної Ради України, у складі якого працює колектив вчених і практиків, які здатні виконувати завдання парламенту, його комітетів і фракцій політичних партій у стадіях «нормо-проектувального напряму: «системний аналіз — законопроектний результат». Чи можна без об’єднання і координації зусиль зацікавлених суб’єктів влади виробити єдину стратегію правової політики в державі? На наш погляд, Комітет з питань правової політики Верховної Ради України в змозі визначити і реалізувати через координаційну функцію свою правосуб’єктність у вимірі системи поглядів, теорій, концепцій, які визначають стратегію формування законодавчої основи забезпечення реформ на найближчі п’ять років.

Найбільш зацікавленим партнером законодавця у формуванні правової політики мав би стати Конституційний Суд України, який покликаний «вносити корекцію в законодавство» за конституційними критеріями його відповідності Основному Закону України. Правові позиції Суду за своїм змістом і силою наближаються до конституційних положень і тому мають програмно-орієнтуючий характер для законодавця. Конституційний Суд має суттєвий вплив на правотворчі процеси на всіх рівнях державної влади, управління і судочинства, що повинно створювати стратегічний вектор і конституційну спрямованість для формування галузей законодавства, через яке, власне, і реалізується Конституція України. Але рішення і висновки Суду не позбавлені розбіжностей в оцінці конституційно-правових категорій, їх аргументація повинна виходити з аналізу правових явищ, а правові позиції не можуть обмежуватися повторенням конституційних постулатів. За таких умов ще не відчувається високий ступінь ефективності їх впливу на політику розвитку конституційного та інших галузей права. Але об’єктивно правові позиції Конституційного Суду несуть у собі достатньо прогностичну базу для реалістичних поглядів щодо надійного захисту суверенітету народу, статусу особи, конституційного ладу і територіальної цілісності країни. Це дає можливість суспільству усвідомлювати, що верховна влада належить народу і люди готові захищати своє право бути господарем у своїй країні, в містах і селах розпоряджатися природними ресурсами заради свого життя. Висока місія Конституційного Суду полягає в тому, щоб не допустити девальвації конституційних критеріїв формування правової політики, від якої залежить оновлення правової системи, дотримання зобов’язань держави перед громадянами, щодо соціального захисту, забезпечення гарантованих Конституцією прав і свобод людини. Для цього законодавець може найближчим часом удосконалити механізм конституційного правосуддя і ввести право громадян на конституційну скаргу.

Тому актуальною проблемою законотворення є його прямий зв’язок із правовою політикою, яка юридично вивірено має спрямовувати розвиток законодавства з позицій верховенства права, і кожного разу перед прийняттям нового закону, нової норми права законодавець міг би стверджувати, що вони є такими, які відповідають правовій політиці держави. Юридична наука, займаючись питаннями правової реформи, водночас заборгувала суспільству, маючи всі можливості для розробки методології правової політики. Слід згадати, зокрема, що Верховна Рада у минулий період затверджувала 30 листопада 2006 року постановою Верховної Ради України «Перспективний план законодавчих робіт Верховної Ради України п’ятого скликання». Проте несистемний характер законодавчої діяльності, автономне законотворення народних депутатів України без промульгації фахівців-експертів щодо належної якості законопроектів, що мало місце останніми роками, вносили колізійну розбіжність у законодавчу інфраструктуру. Привертає увагу саме формування парламентом спеціалізованої правової політики, що обумовлено вирішенням найголовнішого завдання, яке є вимогою п. 5 ст. 85 Конституції України. Ідеться про спробу законодавчо визначити складову внутрішньої політики держави, яка має на меті створити нормативно-правову базу економічних, соціальних, національно-культурних, правоохоронних та інших напрямів внутрішнього життя країни. Найголовніше в цій роботі — доповнити систему законодавства актами забезпечення конституційних принципів розвитку суспільства. Цим має підтверджуватися насамперед пріоритет прав і свобод громадянина, що забезпечує суспільну стабільність і взаємодію народу і влади. Важко стверджувати, що план законодавчих робіт може бути складений з урахуванням засад правової політики держави, оскільки попередньо не були сформульовані загальні принципи організації законодавчих (правотворчих) орієнтирів як для парламенту, так і для виконавчої влади. Відсутні й деякі важливі «конституційні» закони прямо передбачені Конституцією України. Ми розуміємо, що в «Перспективному плані законодавчих робіт...» слід орієнтуватися виключно на прагматичну мету — визначити на нормативному рівні стабільний процес створення комплексу юридичних засобів для вирішення нормотворчим шляхом невідкладних завдань правової політики. Сам факт визначення плану формування позитивного права на період роботи парламенту сьомого скликання зобов’язує законодавця провести експертно-аналітичні заходи, як професійне критичне дослідження наявних правових механізмів, хоча б в основних сферах суспільних відносин. Таку роботу цілком здатен провести потужний склад колективу вчених Національної академії правових наук України, Інституту держави і права імені В.М. Корецького а також Інститут законодавства Верховної Ради України. Це дасть можливість виявити потрібну якість правового регулювання, знайти наявні прогалини і суперечності в законодавчій сфері, а головне — дасть змогу з’ясувати, чим керується правозастосовча практика державних органів (виконавчих органів, судів), коли це стосується економічної, соціальної та інших сфер життя. Якщо відповідально до цього поставляться вчені-юристи, можна очікувати, що законодавець отримає висновки щодо перспектив формування правової політики як мети і відповідно буде в змозі розробити системно орієнтований комплекс юридичних засобів, необхідних і достатніх для досягнення цієї мети.

Слід звернути особливу увагу на співпрацю парламенту та Уряду, що підтверджують досить вагомі приклади комплексного підходу в запровадженні інструментального потенціалу правової політики відповідно до завдань стратегічного значення. Так, наприклад, Законом України «Про основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007—2015 рр.» від 9 січня 2007 року було накреслено масштабні зміни і в життєдіяльності громадян, і в доступі до національних та світових інформаційних ресурсів, що сприяло загалом ефективності державного управління. Напрями правової політики в цій сфері обумовлені метою використання інформаційних ресурсів у створенні Державного реєстру виборців, а також усіх інших реєстрів галузевого призначення. При цьому результативно втілювались дієві заходи протидії комп’ютерній злочинності, захист персональних даних, а також впровадження єдиних реєстрів щодо правоохоронної діяльності, судових рішень тощо.

Проте законодавча діяльність парламенту характеризується, за оцінкою соціологів права, швидше, внутрішньо суперечливою і компромісною узгодженістю, ніж системоутворюючою та ефективно формуючою діяльністю у правовому просторі. Наголошуючи, що правова політика є метою й водночас стратегією законотворення, слід визнати, що навіть теоретично категорія «правова політика» за своїм змістом на цей момент не з’ясована, що свідчить про суттєву прогалину в юридичній науці і практиці. Динамічно в парламенті народжується масив законопроектів як наслідок реалізації права на внесення законодавчих ініціатив визначальними суб’єктами (народними депутатами України, Президентом, Урядом). Але при цьому жодним чином не враховуються перспективи створення цілісної нормативно-правової бази в державі. Тому в розробці нових законопроектів відсутня необхідна процедура виявлення та обґрунтованої втрати чинності застарілими нормативно-правовими актами.

Суб’єкти законодавчої ініціативи активно проводять через закони публічно-приватні інтереси, розвивають законодавство, але без усвідомлення й обґрунтування чіткої правової мети в державі виникає небезпека незадовільної правової якості окремих законів, низького ступеня їх впливу на суспільні відносини та ефективності. Із цього приводу достатньо критики з боку юристів-практиків. Зокрема, вони звертають сьогодні увагу на відсутність дієвих юридичних механізмів для контролю Уряду за законністю і правопорядком у регіонах України, що особливо позначається в питаннях приватизації і продажу комунальної власності, земельних ділянок міськими, сільськими і селищними радами тощо. Чи не тому існує закритість формування місцевими радами тарифів на житлово-комунальні послуги для населення, нехтування інтересами територіальних громад при наданні соціальних послуг, занепад виробництва товарів широкого вжитку тощо. Дедалі відчутнішою в цих питаннях є відсутність чітких орієнтирів правової політики держави, а отже, потрібні ініціативні реагування законодавця на життєво важливі економічні та соціальні проблеми населення, які накопичуються на місцях.

Особливо гостро постають питання надання населенню адміністративно-реєстраційних послуг, підтвердження юридичними реквізитами (документально) прав громадян на земельні ділянки, на нерухомість і т. п. На наш погляд, прийшов час визначити правову політику в напрямі кодифікаційної роботи, що стає можливим при відродженні такої структури, як Національна Кодифікаційна комісія, яку доцільно сформувати при Кабінеті Міністрів України (до 1993 року працювала створена при Президентові України). Ідеться не лише про розробку нових кодифікованих актів, а й про юридичне впорядкування галузевих масивів законодавства, оскільки кодифікаційна робота — це насамперед виявлення суперечливих, явно колізійних, а також взаємовиключних юридичних норм, положень і навіть правових (законодавчих) понять, які накопичилися в чинному законодавстві.

Отже, виходячи із правових реалій, завжди є можливість зіставити, як законотворча діяльність відповідає конкретним напрямам правової політики, а відповідно як формується стратегія законодавства, яку здатен реалізувати єдиний законодавчий суб’єкт права — Верховна Рада України.