Існування сильної держави, що базується на ідеалах утвердження демократії та верховенства права у XXІ ст. можливе лише за умови ефективного функціонування системи забезпечення державної безпеки і оборони, а також утвердження правопорядку в країні. В Україні ці умови розвитку державності пов’язують, у першу чергу, з правоохоронною діяльністю та системою органів державної влади, уповноважених на її здійснення.

 

Досконала і вивірена доктрина

Очевидно, що ефективність правоохоронної діяльності в сучасній державі визначається далеко не кількістю «людей у погонах» та множинністю різноманітних правоохоронних структур. Проведений аналіз свідчить, що відповідна діяльність має ґрунтуватися на досконалій і вивіреній доктрині, що отримує своє продовження та розвиток в законодавчих і організаційно-правових механізмах забезпечення правопорядку. Не є винятком із цього правила й Україна.

Модернізація конституційних засад правоохоронної діяльності стала пріоритетним напрямком роботи Конституційної Асамблеї,

створеної Указом Президента України від 17 травня 2012 р. № 328, про що свідчить активна діяльність у її складі Комісії з питань правоохоронної діяльності. Основні теоретико-методологічні напрацювання цієї комісії щодо конституційної модернізації правоохоронної діяльності були представлені її головою академіком В. Тацієм на третьому пленарному засіданні Конституційної Асамблеї.

Підтримуючи всі напрацювання Комісії з питань правоохоронної діяльності, хотілося б зупинитися на окремих проблемах, пов’язаних із оптимізацією системи правоохоронних органів в контексті модернізації Основного Закону і, зокрема, виявити призначення цих органів у механізмі забезпечення національної безпеки і оборони, визначити шляхи і напрямки їх реформування. Адже, як відзначив 25 грудня 2012 року на засіданні Ради регіонів Президент України Віктор Янукович, на сьогодні в нашій державі «завершена розробка цілої низки концептуальних документів, зокрема щодо реформи армії, правоохоронної сфери. Навіть за умов дефіциту бюджетних коштів будемо винаходити можливість проведення цих змін».1

Закономірно, що відповідні реформи потребуватимуть не лише бюджетних коштів і титанічної праці керівництва держави, а й нових теоретико-методологічних підходів до реформування безпекового і правоохоронного сектору державної політики. У цьому сенсі хотілося б поділитися окремими науковими напрацюваннями і баченнями щодо шляхів і напрямків модернізації системи забезпечення державної безпеки і оборони, а також утвердження правопорядку в Україні.

На сьогодні в державі продовжують зберігатися окремі застарілі елементи радянської мобілізаційної моделі забезпечення режиму державної безпеки та оборони. За часів входження України до складу колишнього СРСР вони ґрунтувалися на тотальній мілітаризації всіх суб’єктів цього режиму (армія, державна безпека, міліція та ін.) із залученням мобілізаційних (парамілітарних) ресурсів воєнізованих формувань цивільної оборони, залізничного, морського та авіаційного транспорту, добровільної народної дружини тощо. Очевидно, що в повоєнний період і за часів т. з. «холодної війни» подібна модель забезпечення державної безпеки і оборони була виправданою, відповідною тогочасним викликам і загрозам для радянської держави. Але її подальше збереження стало неможливим із руйнуванням колишнього Радянського Союзу в 1991 році. Розбудова незалежної, демократичної, правової держави в Україні за період 1991—2012 рр. і на майбутнє обумовлюється іншими, ніж у минулому, геополітичними реаліями, викликами і загрозами національній безпеці та обороні, а також особливостями політичного та соціально-економічного розвитку країни на сучасному етапі. Зрозуміло, що на сьогодні Українська держава потребує модерної системи забезпечення національної безпеки і оборони, представленої оптимальною кількістю військових і цивільних формувань із чітко визначеними функціями і повноваженнями, досконалою системою управління, координації та контролю.

Разом із тим, поряд із суттєвим плановим скороченням Збройних Сил України в 1991—2012 роках (на 2012 р. гранична чисельність Збройних Сил України законодавчо визначена на рівні 139 000 осіб) спостерігається й практика утворення спеціальних служб, що мають ознаки військових формувань при окремих міністерствах та інших центральних органах державної виконавчої влади. До прикладу, в складі Міністерства інфраструктури України діє Державна спеціальна служба транспорту. Згідно зі статтею 1 Закону України «Про Державну спеціальну службу транспорту», ця Служба є спеціалізованим державним органом транспорту у складі центрального органу виконавчої влади в галузі транспорту, призначеним для стійкого функціонування транспорту в мирний час та в умовах воєнного і надзвичайного стану.

Очевидно, що чинний Закон України «Про Державну спеціальну службу транспорту» суперечить не лише засадам адміністративної реформи, визначеним указами Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», від 24 грудня 2010 р. № 1199 «Деякі питання організації роботи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», від 6 квітня 2011 р. № 370 «Питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» і від 24 грудня 2012 року № 726 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», а й Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», який не передбачає створення в складі міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади іншого органу державної влади.

До того ж практика щодо прийняття Верховною Радою України спеціальних законів про статус органів виконавчої влади не виправдала себе. Нині затвердження положень про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади здійснюється виключно указами Президента України.

Аналіз же функцій Державної спеціальної служби транспорту, які стаття 2 відповідного Закону розподіляє на такі, що здійснюються в «мирний час» і в «особливий період», засвідчують подвійне (цивільно-мобілізаційне) призначення відповідної Служби у складі Міністерства інфраструктури України, що не узгоджується з існуючою нині концепцією системи органів виконавчої влади в Україні.

На наш погляд, функції Державної спеціальної служби транспорту, які здійснюються в «мирний період», можуть бути покладені на існуючі нині підрозділи, передбачені Положенням про Міністерство інфраструктури України, що закріплене Указом Президента України від 12 травня 2011 р. № 581. Натомість, функції цієї Служби в «особливий період» за своєю сутністю належать до функцій, властивих, з одного боку, Збройним Силам України, а з другого — Міністерству надзвичайних ситуацій України. У силу цього, Державна спеціальна служба транспорту може увійти, за потреби, як складова частина (рід військ) Збройних Сил України, але не може продовжувати зберігати статус фактично самостійного військового формування поза системою управління Міністерства оборони України.

Зберігає свою актуальність і тенденція щодо збереження в наявності правоохоронних органів зі спеціальним статусом, які одночасно мають правовий статус військових формувань. Це, до прикладу, Служба безпеки України, Управління державної охорони та ін. «Подвоєнню» їх правового статусу сприяють не лише об’єктивні, а й суб’єктивні чинники, пов’язані з посиленим, на рівні Конституції України (стаття 17), соціальним захистом державою військовослужбовців і членів їх сімей, зокрема, з пільговими умовами виходу на пенсію тощо.

Розмежування

Наведена проблема має не лише соціальний, а й конституційно-правовий вимір, оскільки її причини породжені, не в останню чергу, відповідними положеннями Основного Закону. Відоме соціальне розмежування між військовослужбовцями і працівниками правоохоронних органів, не віднесеними до військових формувань, закладена в самій Конституції України. Так, частина п’ята статті 17 Конституції України зобов’язала державу забезпечувати соціальний захист громадян України, які перебувають на службі в Збройних Силах та інших військових формуваннях, але не поширила цей припис на працівників правоохоронних органів держави.

Не маючи реальної можливості внести зміни до частини п’ятої статті 17 Розділу І Конституції України, керівники правоохоронних органів прагнули зберегти і укріпити власний кадровий потенціал, і упродовж останніх десяти років вдавалися до практики надання правоохоронним органам держави елементів правового статусу військових формувань. Насамперед, шляхом унормування в законах України і офіційних тлумаченнях Конституційного Суду України правового статусу спеціальних правоохоронних органів держави зі статусом військового формування та комплектування цих органів військовослужбовцями.

Подібна правотворча та правоінтерпритаційна практика, на наш погляд, суперечить Конституції України. Адже Основний Закон однозначно встановлює, що Збройні Сили України та інші військові формування ніким не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян (частина четверта статті 17). Тобто Основний Закон не допускає покладення на військові формування функцій, пов’язаних з внутрішньодержавною безпекою, не дозволяє їх застосування державою всередині країни.

Військові формування можуть бути призначені тільки для забезпечення зовнішньої безпеки Української держави і застосовуються виключно поза її межами.

Цей висновок підтверджує й стаття 65 Конституції України, яка визначає, що проходження громадянами військової служби пов’язане з їх обов’язком щодо захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, тобто із забезпеченням зовнішньої безпеки держави.

Іще однією проблемою конституційного регулювання правового статусу військових формувань і правоохоронних органів є їх неузгодженість із конституційно закріпленою моделлю забезпечення національної безпеки і оборони України. Ознайомлення зі змістом статей 17, 65, 85, 92, 106, 107, 116 та інших Конституції України не дає чіткої та однозначної відповіді на питання щодо співвідношення категорій «оборона України», «економічна та інформаційна безпека», «забезпечення державної безпеки», «захист державного кордону України», «національна безпека і оборона», «військове формування», «правоохоронний орган держави» та ін., а також про супідрядність чи інтеграцію правоохоронних органів і системи забезпечення національної безпеки і оборони в Україні. Підлягає уточненню і зміст Конституції України в частині співвідношення категорій «оборона України» і «державна безпека» із категорією «національна безпека і оборона України».

Так, стаття 17 Конституції України, по суті, визначає конституційні засади охорони державного ладу України. Але ці завдання не отримують в наступних положеннях Основного Закону свого логічного розвитку та узгодження з повноваженнями Президента України, Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України у сфері забезпечення національної безпеки і оборони.

Тобто захист суверенітету, територіальної цілісності й недоторканності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки, забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України, як найважливіші функції Української держави, не закріплюються в Конституції України, окрім Збройних Сил України, за конкретними суб’єктами.

До того ж, за правоохоронними органами держави, які отримали в статті 17 Конституції України завдання щодо забезпечення державної безпеки і захисту державного кордону, не закріплюється їх основна функція — забезпечення правопорядку в суспільстві та державі. Конституція України також жодного разу не згадує міліцію як суб’єкта правоохоронної діяльності. Така нормативна невизначеність об’єктно-суб’єктного складу відповідних конституційних правовідносин в Основному Законі породжує неоднозначність доктринального тлумачення, правотворчої та правозастосовної практики у сфері національної безпеки і оборони України.

Очевидно, що проблеми удосконалення конституційно-правового статусу правоохоронних органів, а також узгодження їх системи, функцій і повноважень із закріпленою в Конституції України моделлю забезпечення національної безпеки і оборони має стати предметом серйозного розгляду Конституційної Асамблеї.

Не меншу гостроту, без сумнівів, зберігає й проблема співвідношення системи правоохоронних органів з унормованим у ст. 6 Основного Закону принципом поділу влад на законодавчу, виконавчу та судову гілки. Адже нині правознавці та експерти обґрунтовують позиції щодо виокремлення правоохоронних органів державної влади ледь не в самостійну гілку влади. Хоча така позиція суперечить Конституції України, а в разі її реалізації ще більше ускладнить механізм Української держави, і швидше знизить, ніж підвищить стан забезпечення національної безпеки і оборони.

Здобутки юридичної науки

Успішне розв’язання вище окреслених проблем та формування концептуальних засад конституційної моделі правоохоронної діяльності в Україні неможливе без переосмислення здобутків юридичної науки у відповідній сфері. Не вдаючись до глибокого аналізу існуючих висновків і положень, до яких науковці-правознавці дійшли, досліджуючи правоохоронну діяльність і правоохоронні органи, слід констатувати відсутність єдиних методологічних підходів щодо визначення сутності та змісту правоохоронної діяльності, її об’єктно-суб’єктного складу, призначення в державі та суспільстві.

Помітним залишається й прагнення науковців розширити систему правоохоронних органів, залучаючи до її складу все нові й нові органи державної влади. До прикладу, органи судової влади, прокуратуру тощо. Так, сучасний російський правознавець Ю. Аврутін, аналізуючи зміст категорії «правоохоронний орган», стверджує, що за останні десятиріччя в тлумаченні цього терміна не відбулося докорінних зрушень, і майже у всіх навчальних виданнях, присвячених правоохоронним органам, до них відносять суди, прокуратуру, органи внутрішніх справ, органи забезпечення державної безпеки, податкові служби, митні органи, органи досудового слідства, юстиції, адвокатури, нотаріату, охоронні структури, а в окремих випадках навіть незалежні ЗМІ.2

Отже, на сьогодні категорія «правоохоронні органи держави», подібно іншим спорідненим, але не тотожним категоріям «правоохоронні органи», «органи юстиції» та ін., є узагальнюючою та занадто широкою за обсягом для тлумачення як у юридичній теорії, так і в правотворчій та правозастосовній практиці. Зокрема, вона відрізняється своєю неоднозначністю і, по суті, безпредметністю в частині правового регулювання Конституції та законів України. Зазначене підтверджують і різні визначення цієї категорії в чинному законодавстві, за відсутності визначення її змісту та чіткого суб’єктного складу в самій Конституції України. 

Так, згідно із ст. 1 Закону України «Про основи національної безпеки України», правоохоронні органи — це органи державної влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», правоохоронні органи — це державні органи, які відповідно до законодавства здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. У чинному законодавстві існують і інші підходи до визначення номенклатури правоохоронних органів.

Аналіз відповідних положень законодавства дозволяє констатувати, що чинне законодавство умовно розмежовує правоохоронні органи, які забезпечують державну безпеку, і правоохоронні органи, які здійснюють окремі функції охорони правопорядку в усіх інших сферах суспільного життя. Але подібна умовність призводить до плутанини в розумінні правоохоронної діяльності та до неможливості встановити вичерпне коло суб’єктів такої діяльності. Сьогодні у Комісії Конституційної Асамблеї з правоохоронної діяльності є можливості та потреба як визначитися, так і закріпити їх статус в Основному Законі.

Нам необхідно враховувати і те, що правоохоронна діяльність, а саме діяльність нашої держави з утвердження та гарантування прав людини, згідно зі статтею 3 Конституції України, визначає зміст і спрямованість діяльності держави в цілому. Відповідно, за своїми завданнями і функціями переважна більшість органів державної влади і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб можуть вважатися правоохоронними. Це ж стосується й завдань більшості інститутів громадянського суспільства (громадських організацій, творчих і професійних спілок тощо), покликаних захищати права і законні інтереси своїх членів і третіх осіб.

На перший погляд, з метою усунення термінологічної плутанини, в Конституції України доцільно було б чітко унормувати зміст категорії «правоохоронний орган держави» і/або вичерпний перелік таких органів. Утім, попередні спроби теоретиків права та законодавців конструктивно розв’язати цю проблему, починаючи іще з радянських часів, виявилися безрезультатними. Це дозволяє нам висловити припущення, що категорія «правоохоронний орган»:

а) першопочатково виявилася невдалою, штучною для юридичної науки і практики;

б) залишається неузгодженою як на теоретичному, так і на практичному рівні з системою конституційних органів державної влади та усталеною системою стримувань і противаг між гілками влади, системою органів державної виконавчої влади, а також із системою національної безпеки і оборони, закріплених у Конституції України.

Раціональною альтернативою цьому може стати запровадження до Основного Закону категорії «державний орган охорони правопорядку», або ж спрощено — «орган охорони правопорядку». Відповідно, функцією такого органу на рівні держави має стати функція забезпечення встановленого Конституцією та законами правопорядку в державі. Така функція в більшості держав світу завершує традиційну тріаду функцій охорони конституційного ладу, забезпечення національної безпеки і оборони: «оборона держави — забезпечення державної (національної) безпеки — забезпечення правопорядку в державі» і, як правило, традиційно покладається на поліцію та органи військового правопорядку. В окремих державах світу вона також покладається на національну гвардію, прикордонні, міграційні та рятувальні служби.

Окремо варто зупинитися на проблемі визначення ролі та місця органів охорони правопорядку сьогодні у механізмі сучасної держави. Адже доктринальна та законодавча невизначеність системи правоохоронних органів породжує різні тлумачення їх призначення в конституйованій у Основному Законі системі поділу влад.

Так, можна виокремити щонайменше три підходи до ідентифікації правоохоронних органів у механізмі Української держави. Їх зміст полягає в тому, що правоохоронні органи є:

1) воєнізованими, «силовими» структурами при всіх гілках влади, за винятком законодавчої влади (т. з. «широкий підхід»);

2) органами виконавчої влади зі спеціальним, часто «воєнізованим» статусом, за винятком Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки і Управління державної охорони (т. з. «нормативістський підхід»);

3) самостійною системою органів державної влади, що не належать до жодної з гілок влади і здійснюють особливу правоохоронну функцію держави. Прибічники останнього підходу апелюють до того факту, що в Україні є низка визначених в Конституції органів державної влади, які не належать до жодної з трьох класичних гілок влади (до прикладу, ЦВК та ін.).

Кожен із наведених підходів має право на існування, а також має свої переваги і недоліки. Але, на нашу думку, органи охорони правопорядку, як і власне унормовані на сьогодні в ст. 17 Конституції України «правоохоронні органи», є за визначенням органами державної виконавчої влади і не можуть існувати поза їх системою. У цьому сенсі недоцільним і безпідставним вбачається долучати до системи органів охорони правопорядку органи судової влади, прокуратуру, інші органи, навіть зі спорідненими функціями, чий статус визначено в Основному Законі. Останні в юридичній теорії та практиці прийнято називати «конституційними органами держави».

Суперечлива практика 

Натомість, в Україні продовжується існувати суперечлива практика управління органами охорони правопорядку, а також неузгодженості їх системи із системою забезпечення національної безпеки і оборони України. Так, системний аналіз Конституції та законів України, а також відповідної правотворчої практики засвідчує, що Збройні Сили, Державна прикордонна служба, Внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України, Державна спеціальна служба транспорту перебувають у сфері координації та спрямування відповідного міністерства, а Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки і Управління державної охорони нині функціонують поза системою органів виконавчої влади та фактично підпорядковані безпосередньо Президентові України. Міліція, перебуваючи в складі Міністерства внутрішніх справ України, залишається поза предметом регулювання Конституції України.

Не може жодним чином ставитися під сумнів роль Президента України у сфері національної безпеки та оборони держави.

Згідно з Конституцією України Президент України керує зазначеною сферою (пункт 17 частини першої статті 106). Разом з тим ієрархічну структуру наступних ланок в системі органів державної влади необхідно привести відповідно до вимог Конституції України.

Так, зокрема, згідно із статтею 116 Основного Закону забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності держави, здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю покладається на Кабінет Міністрів України (пункти 1 і 7). При цьому Конституція України не визначає питань у сфері національної безпеки та оборони держави, вирішення яких би належало не до повноважень Кабінету Міністрів України, а безпосередньо до повноважень Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки і Управління державної охорони. Тому є усі підстави вважати, що повноваження Кабінету Міністрів України, передбачені статтею 116 Конституції України, стосуються також питань, які належать до повноважень зазначених органів.

До того ж Конституція України не містить жодних положень, які б встановлювали або з яких випливало б, що діяльність у сфері національної безпеки та оборони держави може провадитися поза системою органів виконавчої влади. На користь цього свідчать наступні положення Основного Закону:

— державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6). Інших гілок влади, до яких би могли належати Служба безпеки, Служба зовнішньої розвідки і Управління державної охорони, Конституцією України не передбачено;

— Кабінет Міністрів у своїй діяльності керується указами Президента України (частина третя статті 113), виконує акти Президента України (пункт 1 статті 116), а також видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання (частина перша статті 117). Це означає, що існує чітка ієрархія в системі державної влади: Президент України — Кабінет Міністрів — центральні та місцеві органи виконавчої влади;

— Координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України є Рада національної безпеки і оборони (частина перша статті 107). При цьому Конституцією не встановлено винятків для Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки і Управління державної охорони, для яких Рада національної безпеки і оборони також є координаційним органом.

Конституцією України визначено межі повноважень Ради національної безпеки і оборони як координаційного органу, а саме — вона координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (частина друга статті 107). Отже, діяльність у сфері національної безпеки та оборони держави провадиться виключно в межах системи органів виконавчої влади.

До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем’єр-міністр України, міністр оборони, Голова Служби безпеки, міністр внутрішніх справ, міністр закордонних справ (частина п’ята статті 107). Як бачимо, Голова Служби безпеки включений до зазначеного переліку фактично як один з керівників центральних органів виконавчої влади.

Акти Президента України у передбачених Конституцією України випадках скріплюються підписами Прем’єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання (пункт 18 частини першої і частина четверта статті 106). Отже, відповідальність за виконання актів Президента України у сфері національної безпеки і оборони покладається на членів Кабінету Міністрів України.

Таким чином, результати аналізу Конституції України дають підстави зробити висновок про те, що органи охорони правопорядку (правоохоронні органи) не можуть функціонувати поза системою органів державної виконавчої влади.

Відповідно, удосконалення конституційно-правових механізмів забезпечення національної безпеки і оборони України передбачає два варіанти раціонального розв’язання цієї проблеми: а) віднесення Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки і Управління державної охорони до системи центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, або ж б) визначення в Конституції України їх функцій і повноважень із одночасним наділенням Президента України конституційною компетенцією в ст. 106 Основного Закону щодо безпосереднього управління ними.

Закономірним є й те, що, удосконалення системи органів охорони правопорядку та їх функцій має узгоджуватися та синхронізуватися з адміністративною реформою, започаткованою в Україні іще в 2010 році, та яка триває й нині. Продовження адміністративної реформи в Україні на сьогодні поєднується з критичним переосмисленням її здобутків і прорахунків. Це підтверджує, зокрема, й зміст Указу Президента України від 24 грудня 2012 року № 726 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади».3

Цим указом були внесені зміни в схему центральних органів державної виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів уряду України. Зокрема, вони заторкнули й так званий «силовий блок» системи центральних органів виконавчої влади. Так, реорганізувавши Державну митну службу України та Державну податкову службу України, Президент України утворив Міністерство доходів і зборів України. Згаданим указом також було ліквідовано Міністерство надзвичайних ситуацій України, замість якого створено Державну службу України з надзвичайних ситуацій. Ці та інші кроки в напрямку продовження адміністративної реформи в Україні сприяють, на наш погляд, і послідовній модернізації системи забезпечення національної безпеки і оборони, удосконаленню охорони правопорядку з одночасною демілітаризацією їх суб’єктів.

Шляхи модернізації

Чи є інші шляхи конституційної модернізації системи органів охорони правопорядку та управління ними? На наш погляд, є. І такий механізм уже закладений в чинному Основному Законі, але з різних причин його потенціал донині залишається невикористаним. Йдеться про Раду національної безпеки і оборони України (РНБО), яка є допоміжним органом при Президентові України зі спеціальною компетенцією, діяльність якого дозволяє главі держави повно й ефективно забезпечувати правовий режим національної безпеки і оборони.

На виключну важливість РНБО в апараті Президента України та її самостійний конституційно-правовий статус вказує і те, що РНБО — єдиний орган у системі консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, які створює Президент України, чий правовий статус Конституція України закріплює в самостійній статті, а законодавець деталізує його в спеціальному Законі «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 року.

Нині Президент України Віктор Янукович ставить серйозні завдання перед РНБО. Так, нова редакція Стратегії національної безпеки, затверджена Рішенням РНБО 7 червня 2012 р. та введена в дію Указом Президента України № 389/ 2012 визначає, що на тлі посилення загроз і зростання нестабільності у світі постають нові виклики міжнародній безпеці у сировинній, енергетичній, фінансовій, інформаційній, екологічній, продовольчій сферах. Такі загрози, як поширення зброї масового ураження, міжнародний тероризм, транснаціональна організована злочинність, нелегальна міграція, піратство, ескалація міждержавних і громадянських конфліктів, стають дедалі інтенсивнішими, охоплюють нові регіони і держави.

Але, як зазначено в Стратегії національної безпеки України 2012 р., сьогодні більш нагальними залишаються внутрішні виклики національній безпеці. Консервація неефективної пострадянської суспільної системи, насамперед державної влади, викривлення демократичних процедур, що штучно стримувало процеси кадрового оновлення державних органів, обумовили слабкість, а подекуди і неспроможність держави виконувати її функції, перш за все у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина, зростаючу недовіру до держави з боку суспільства.

Вбачається, що реалізація зазначеної Стратегії має поєднуватися з модернізацією правоохоронної діяльності в Україні, нині ініційованою Президентом України. Адже національна безпека, яка традиційно характеризується як стан захищеності життєво важливих інтересів особи, держави і суспільства від існуючих і можливих внутрішніх і зовнішніх загроз в усіх сферах суспільних відносин, не зможе забезпечуватися без належної діяльності в сфері охорони правопорядку.

По суті, Рада національної безпеки і оборони України, як координаційний орган при Президентові України, має забезпечувати насамперед здійснення главою нашої держави стратегічного секторального управління в сфері національної безпеки і оборони, а також, на наше переконання, у сфері забезпечення правопорядку. Така модель управління вбачається стабільною та ефективною для президентсько-парламентської республіки, якою Україна стала у вересні 2010 р. і має всі перспективи для свого подальшого розвитку.

Виходячи із зазначеного, система суб’єктів забезпечення національної безпеки і оборони України, а також забезпечення правопорядку в державі має складатися з наступних елементів, представлених різними функціональними рівнями і колом суб’єктів.

По-перше, стратегічна ланка — вище керівництво та органи управління і координації в сфері національної безпеки і оборони України, якими є: Президент України, Рада національної безпеки і оборони України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України тощо. Їх магістральними функціями є програмування, координація та контроль у сфері національної безпеки і оборони та забезпечення охорони правопорядку.

По-друге, суб’єкти, уповноважені безпосередньо здійснювати оборону України та охороняти її державний кордон від зовнішніх загроз. На сьогодні йдеться, у першу чергу, про Збройні Сили України. Інші військові формування (Державна спеціальна служба транспорту та ін.) мають на перспективу ввійти до складу Збройних Сил України в якості самостійних з’єднань (родів) військ і зміцнити оборонний потенціал України, або ж відмовитися від статусу військового формування, модернізувавши його у такий, що відповідає реальним завданням і функціям центрального органу виконавчої влади.

Прикладом зміцнення потенціалу Збройних Сил України є й нещодавнє виокремлення Указом Президента України від 24 грудня 2012 року № 726 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» в сферу спрямування та координації Міністерства оборони України Державної служби України з надзвичайних ситуацій з одночасною ліквідацією Міністерства надзвичайних ситуацій України.

До видання вже згадуваного Указу Президента України від 24 грудня 2012 року № 726 неоднозначним залишалося й питання щодо призначення в механізмі сучасної держави прикордонних військ. В одних державах світу, насамперед, у державах-учасницях ЄС, вони розглядаються як елемент забезпечення охорони внутрішньодержавного правопорядку та відносяться до поліційних органів чи органів державної безпеки, а в інших — є самостійними силовими структурами, які покликані відбити вторгнення чи напад на територію держави. Саме остання модель унормовувалася й в Україні. Відповідно до статті 19 Закону України «Про Державну прикордонну службу України», прикордонники беруть участь у взаємодії із Збройними Силами України та іншими військовими формуваннями у відбитті вторгнення або нападу на територію України збройних сил іншої держави або групи держав.

Спеціальний елемент системи

Отже, прикордонні війська можуть розглядатися як спеціальний елемент системи забезпечення національної безпеки і оборони України. При цьому, будучи за своєю сутністю державним органом виконавчої влади, прикордонні війська могли б спрямовуватися та координуватися як через міністра внутрішніх справ України, так і через міністра оборони України, у залежності від пріоритетних завдань і функцій цих військ.

Виходячи з оборонного характеру Воєнної доктрини України і прагнення керівництва нашої держави реалізувати європейські стандарти в сфері охорони державного кордону, Президент України своїм Указом від 24 грудня 2012 року № 726 відніс Адміністрацію Державної прикордонної служби України до сфери спрямування та координації Міністерства внутрішніх справ України.

По-третє, органи розвідки (Служба зовнішньої розвідки) і контррозвідки, які підпорядковуються Президентові України — Служба безпеки України; Управління державної охорони. При цьому, Управління державної охорони в перспективі може трансформуватися в структурний підрозділ Служби безпеки України, або ж стати центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом у складі Міністерства внутрішніх справ України, як це, до прикладу, є у Франції.

По-четверте, це — органи охорони правопорядку в системі органів виконавчої влади:

— міліція (поліція), у разі реформування органів внутрішніх справ і виокремлення самостійного центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації Міністерства внутрішніх справ України із розгалуженими поліційними функціями;

— сили внутрішнього правопорядку (національна гвардія), у разі реформування органів внутрішніх справ і трансформації Внутрішніх військ у центральний орган виконавчої влади у сфері спрямування та координації Міністерства внутрішніх справ України із функціями забезпечення внутрішнього правопорядку — охорона стратегічних об’єктів;

— прикордонні війська (у статусі центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації Міністерства внутрішніх справ України — Адміністрації Державної прикордонної служби України);

— сили військового правопорядку (військова поліція) у статусі центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації Міністерства оборони України;

— державна рятувальна служба у статусі центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації Міністерства оборони України — Державна служба України з надзвичайних ситуацій. При цьому, статус військових формувань, у їх теперішньому розумінні, доцільно зберегти виключно за Збройними Силами. Органи охорони правопорядку, як і органи державної безпеки, за визначенням не повинні набувати статусу військового формування та формуватися з числа військовослужбовців.

Адже частина четверта статті 17 Конституції України містить пряму заборону використання Збройних Сил України і інших військових формувань для обмеження прав і свобод громадян. Натомість, органи охорони правопорядку та органи державної безпеки, здійснюючи свої функції, наділені повноваженнями щодо обмеження прав і свобод громадян в установленому порядку. Така практика є характерною для більшості європейських держав.

Необхідність організаційно-функціонального розмежування військових формувань та правоохоронних органів також випливає із змісту частини третьої статті 37 Конституції України, якою заборонено створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях. Оскільки правоохоронні органи належать до системи виконавчої влади, у зазначеній статті Конституції України логічно виокремлено військові формування.

Натомість, проблема соціального захисту військовослужбовців, службовців органів державної безпеки і органів охорони правопорядку, а також членів їх сімей, не є предметом конституційно-правового регулювання й повинна розв’язуватися на рівні спеціальних законів. Тобто частину п’яту статті 17 Конституції України слід викласти в іншій редакції, яка передбачатиме, що 

соціальний захист громадян, які перебувають на військовій службі, забезпечують державну безпеку та захист державного кордону України, визначається законом.

Це припинить настільки ж традиційну, як і хибну для нашої держави практику ототожнення соціально-правового статусу однієї категорії працівників з іншою шляхом прирівнювання менш соціально захищених працівників до тієї категорії працівників, що мають належний захист. Очевидно, що військовослужбовці повинні мати соціально-правовий статус військовослужбовців, прикордонники — прикордонників.

Забезпечення ж належної службової дисципліни може досягатися за рахунок існуючої в міліції та деяких інших центральних органах виконавчої влади системи спеціальних звань. Як приклад, можна навести Адміністрацію державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України. Положення про неї, затверджене Указом Президента України від 30 червня 2011 р. № 717, відносить до компетенції Голови Адміністрації державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України «присвоєння в установленому законодавством порядку спеціальних звань від рядового до полковника Держспецзв’язку України».4

Обгрунтована нами модель забезпечення національної безпеки і оборони України, а також охорони правопорядку в державі має перехідний характер і покликана сприяти оптимізації механізму реалізації функції держави щодо захисту конституційного ладу, сформувати єдині управлінські принципи і підходи до управління в відповідній сфері діяльності держави, подолати надмірну мілітаризацію суб’єктів, уповноважених забезпечувати охорону правопорядку та зняти додаткове навантаження на Державний бюджет України.

У подальшому ж можливою вбачається реформа в сфері національної безпеки і оборони України, результатом якої може стати іще більш прозора та економічно виправдана система суб’єктів, які мають забезпечувати оборону, безпеку та правопорядок у державі. Це, до прикладу, можуть бути Збройні Сили України, органи державної безпеки, у складі розвідки і контррозвідки, а також міліція (поліція) з розгалуженою спеціалізацією її підрозділів. Утім, не секрет, що успіх проведення реформ, та і цієї, в першу чергу, залежить від економічних чинників розвитку країни.

Валентин КОВАЛЕНКО, член Конституційної Асамблеї, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України.

 

1 Президент: Ми продовжимо реформувати сектор безпеки // [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www. presіdent. gov. ua/news/26482. html

2 Аврутин Ю. Е. Государство и право. Теория и практика : учебн. пособие. / Ю. Е. Аврутин. — М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. — С. 442.

3 Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади: Указу Президента України від 24 грудня 2012 року № 726 // [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www. presіdent. gov. ua/documents/15236. html

4 Офіційний вісник Президента України. — 2011. — № 21. — Ст. 878.