Чинний Закон України «Про прокуратуру», прийнятий 5 листопада 1991 року, здебільшого зберіг функції прокуратури, які були передбачені попереднім законодавством, за винятком ліквідованого прокурорського нагляду за додержанням законів при розгляді справ у судах. Водночас збільшено нагляд прокуратури за додержанням законів органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями, громадянами (загальний нагляд).
Європа наполягала: відмовитися від прокурорського нагляду
Ще в середині 90-х років Україна зобов’язалася привести функції прокуратури у відповідність зі стандартами ПАРЄ. Це означало ліквідацію зазначеної функції — отож вона не потрапила до основної частини чинної Конституції України. Але натомість була збережена в її Перехідних положеннях під назвою «Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів» із невизначеним строком дії (від терміну «загальний нагляд» законодавець відмовився в 2001 році).
Очевидно, такий крок зробили в надії на порівняно швидке зміцнення правопорядку, стабілізацію соціально-економічної ситуації в Україні, становлення інститутів демократії і громадянського суспільства. Та не так сталося, як гадалося! Продовжуємо жити в реаліях перехідного періоду з усіма його суперечностями, в тому числі і у сфері забезпечення законності.
Це добре розуміли законодавці, до того ж незалежно від політичної орієнтації, а в результаті — зазначена функція прокуратури існує. Звичайно, було б наївно сподіватися на те, що зусиллями од-нієї лише прокуратури можливо докорінно змінити правову ситуацію в Україні. Та й недоліки в її роботі є доволі істотними. Проте свій внесок у протидію найпоширенішим порушенням закону, передусім у сфері захисту прав і свобод громадян, прокуратура робить — її зусилля в цьому напрямі постійно нарощуються.
Усе це тривалий час не бралося до уваги структурами Ради Європи: Парламентською асамблеєю, Комітетом міністрів ПАРЄ, Європейською комісією за демократію через право (Венеціанська комісія). Мало того, ці органи десятки разів нагадували Україні про необхідність покінчити із прокурорським наглядом за додержанням і застосуванням законів як таким, що є надмірним у демократії. Бо, мовляв, порушує незалежність суддів, допускає втручання в їхню компетенцію і не відповідає принципу верховенства права. При цьому абсолютно нехтувалися особливості правової ситуації в Україні, як і в більшості пострадянських країн. До того ж названі твердження, особливо в частині порушення принципу верховенства права, практично не обґрунтовувалися. Для спонукання української влади виконати ці рекомендації, які поступово перетворилися на вимоги, до нас систематично відряджали фахівців ПАРЄ. До її вимог поступово почали приєднуватися і представники Європейського Союзу.
Усе це не кращим чином впливало на стан взаємовідносин з європейськими структурами поряд з іншими труднощами у процесі євроінтеграції України.
Протест та припис залишилися в минулому
Для нормалізації ситуації у цій сфері в серпні 2012 року група народних депутатів України запропонувала законопроект «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури», який прийнято як закон 18 вересня ц. р. Наступного дня Комітетом міністрів Ради Європи ухвалено Рекомендацію СМ/Рес (2012) 11 «Про роль прокурорів поза системою кримінального правосуддя». Ураховуючи зміст обох цих документів, важко навіть повірити, що їх прийняття в часі просто збіглося.
Порівняймо коротко їх зміст.
Передусім відзначимо, що закон від 18 вересня 2012 року містить положення, застосування яких дасть змогу поліпшити організацію нагляду за додержанням та застосуванням законів. А саме: обмежити необґрунтоване втручання прокурорів у сфери господарської діяльності; активізувати прокурорський нагляд за додержанням законів контролюючими органами, вилучивши дублювання та підміну прокурорами їхньої діяльності, усунути прояви формалізму при оцінці їх роботи, враховуючи насамперед ефективність вжитих заходів. Встановлено чіткий порядок проведення перевірок додержання законів передусім у владних структурах і контролюючих органах з обов’язковим винесенням постанов про проведення таких перевірок, які можна оскаржувати як до прокурора вищого рівня, так і в суді. Під час проведення перевірок прокурори повинні обов’язково з’ясувати, чому ті чи інші порушення закону не були вчасно виявлені відповідними контролюючими органами, і давати відповідну оцінку їх бездіяльності.
Скорочено «палітру» актів прокуратури з реагування на порушення законів за рахунок відмови від таких документів, як протест та припис. Остання форма реагування останнім часом використовувалась занадто широко, і до того ж безумовна обов’язковість цих актів певною мірою ототожнювала їх із рішеннями судів. Надалі основною формою реагування стане подання прокурора, в якому міститимуться вимоги про усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, які їм сприяли, про притягнення винуватців до дисциплінарної відповідальності. Для постановки питання про накладення адміністративних стягнень використовуватиметься також постанова прокурора.
Залишається в недоторканності можливість звернення прокурора до суду на захист інтересів держави. Що стосується громадян, то підставою для представництва в суді їхніх інтересів є неспроможність особи через фізичний стан, неповнолітність чи похилий вік, недієздатність чи обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або використати процесуальні повноваження. При цьому законодавець дійшов слушного висновку, що всі інші громадяни мають можливість самостійно звертатися до суду в разі потреби, й обтяжувати додатково прокурора не потрібно. Такий підхід повністю відповідає позиції структур Ради Європи.
Ці та інші положення зазначеного закону спрямовано на такі зміни в законодавстві про прокуратуру, які були б із розумінням зустрінуто ПАРЄ і Венеціанською комісією і певним чином послабили б критичну спрямованість їх оцінок.
Плоди активної співпраці
Але зазначена Рекомендація ПАРЄ пішла значно далі.
У зв’язку з цим потрібно відзначити, що попередня Рекомендація від 6 жовтня 2000 року фактично обмежувала діяльність прокуратури здійсненням функції в системі кримінального судочинства, хоча, за даними Генеральної прокуратури України, у 25 європейських країнах органи прокуратури тією чи іншою мірою здійснюють певні функції поза кримінально-правовою сферою, в тому числі шляхом здійснення деяких наглядових заходів. У преамбулі Рекомендації ПАРЄ від 19 вересня 2012 року зазначається, що «...у багатьох державах-членах внаслідок їх правових традицій прокурори також відіграють роль поза системою кримінальної юстиції, і ця роль істотно розрізняється між національними правовими системами». Але найбільше значення для розв’язання проблеми, яка, без перебільшення, цікавить усю юридичну громадськість України, має положення пункту 23 Рекомендації.
Із цим положенням тісно пов’язаний зміст пункту 27 Рекомендації, відповідно до якого «прокурор повинен мати можливість здійснювати свою наглядову функцію стосовно недержавних юридичних суб’єктів лише у випадках, коли є обґрунтовані та об’єктивні підстави вважати, що недержавний юридичний суб’єкт порушує свої правові обов’язки, в тому числі обов’язки, які випливають з виконання міжнародних договорів із прав людини».
Згадаємо, що ще зовсім недавно Венеціанська комісія по-іншому ставилася до такої можливості. Зокрема в її висновках, які стосуються 1995-го і 2006 року, визнавалось за потрібне, щоб представництво прокурора в суді «...обмежувалося справами, в яких має місце суспільний інтерес і де немає конфлікту з основоположними правами та свободами особи».
Отже, маємо визнання правочинності існування прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів поза судовою сферою, який нині здійснюється в Україні. Очевидно, всі попередні висновки і рекомендації європейських структур щодо «урізання» прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів фактично втрачають силу.
На наш погляд, такий розвиток подій — це передусім результат конструктивної співпраці зі структурами ПАРЄ. Як і в процесі прийняття нового Кримінального процесуального кодексу України, Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» та інших законодавчих актів у сфері правопорядку і захисту прав людини.
Такий підхід відповідає державним інтересам та інтересам її громадян і певною мірою сприятиме інте-
грації України до європейського правового простору.
Остаточно питання щодо функцій прокуратури знайде відображення в оновленій Конституції України.
Михайло КОСЮТА, заступник начальника відділу підготовки кадрів та зв’язків з навчальними закладами Генеральної прокуратури України, державний радник юстиції 2-го класу, доктор юридичних наук, професор;
Валентин ДОЛЕЖАН, професор кафедри організації судових та правоохоронних органів Національного університету «Одеська юридична академія», доктор юридичних наук, старший радник юстиції.
Фото з архіву авторів матеріалу.
ДУМКА
В умовах правового нігілізму, поширеності корупції та інших болячок сучасного українського суспільства передчасна ліквідація прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів була б поспішним кроком.
ЦИТАТА
«Виконуючи функції з нагляду над державними, регіональними і місцевими органами влади, а також стосовно інших юридичних суб’єктів з метою забезпечення законності їх діяльності, прокурори повинні здійснювати свої повноваження незалежно, прозоро і в повній відповідності з принципом верховенства права».
Валентин ДОЛЕЖАН.
Михайло КОСЮТА.
