Виступаючи 13 листопада цього року на Координаційній нараді керівників правоохоронних органів, Президент України Віктор Янукович відзначив нагальну потребу в прийнятті та реалізації Концепції реформування правоохоронних органів, яка б грунтувалася на реалістичних підходах і дозволила перегрупувати сили і засоби, ефективно розподілити компетенцію між правоохоронними органами. Зокрема, Президент України наголосив: «Якість роботи системи правоохоронних та судових органів має безпосередній вплив на рівень забезпечення прав і свобод людини. Тому помилки і необачливі кроки в цій царині мають надзвичайно високу ціну»1. Очевидно, що ці завдання глави держави є дороговказом реформування та розвитку правоохоронних органів у найближчий період.

 

Важливість завдань щодо модернізації правоохоронної діяльності та статусу правоохоронних органів на найвищому рівні підтверджується й тим, що у складі Конституційної Асамблеї, створеної Указом Президента України від 17 травня 2012 р. № 328, успішно діє Комісія з питань правоохоронної діяльності на чолі з президентом Національної академії правових наук України академіком Василем Тацієм. Одним із найважливіших завдань цієї Комісії є напрацювання концептуальних засад модернізації положень Конституції України у сфері правоохоронної діяльності. У зв’язку з цим хотілося б висловити окремі міркування щодо шляхів і перспектив удосконалення конституційних засад правоохоронної діяльності, а також про узгодження правоохоронної діяльності з конституційними основами забезпечення національної безпеки і оборони.

Успішне вирішення вище зазначених поставлених завдань неможливе без відповіді на питання про сутність і зміст категорій «правоохоронний орган держави» і «правоохоронна діяльність» та про доцільність їх уточнення на рівні Конституції України.

Категорія «правоохоронні органи держави», подібно іншій спорідненій, але не тотожній категорії «органи юстиції», є узагальнюючою та широкою для тлумачення. Вона також відрізняється своєю неоднозначністю і, по суті, безпредметністю в Конституції та законах України. Зазначене підтверджують і різні визначення цієї категорії в чинному законодавстві, за відсутності визначення її змісту та чіткого суб’єктного складу в Конституції України.

Так, згідно із ст. 1 Закону України «Про основи національної безпеки України», правоохоронні органи — це органи державної влади, на які Конституцією і законами України покладено здійснення правоохоронних функцій. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», правоохоронні органи — це державні органи, які відповідно до законодавства здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції. Згідно із ст. 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», правоохоронні органи — це органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, слідчі ізолятори, органи державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.

Тобто, чинне законодавство умовно розмежовує правоохоронні органи, які забезпечують державну безпеку, і правоохоронні органи, які здійснюють окремі правоохоронні функції в інших сферах суспільного життя.

Також слід враховувати, що правоохоронна діяльність, а саме діяльність держави з утвердження та гарантування прав людини, згідно зі статтею 3 Конституції України визначає зміст і спрямованість діяльності держави загалом. Відповідно, за своїми завданнями і функціями переважна більшість органів державної влади і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб можуть вважатися правоохоронними.

До того ж більшість інститутів громадянського суспільства — громадські організації, громадські спілки, професійні та творчі спілки, організації роботодавців, благодійні й релігійні організації, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства й установи, легалізовані відповідно до законодавства, —за своїм призначенням у суспільстві та державі, а також за своїми статутними завданнями також можуть вважатися правоохоронними органами громадянського суспільства.

На нашу думку, з метою усунення термінологічної плутанини, в Конституції України доцільно чітко визначити зміст категорії «правоохоронний орган держави» і/або вичерпний перелік таких органів. Утім, попередні спроби теоретиків права та законодавців конструктивно розв’язати цю проблему, починаючи іще з радянських часів, виявилися безрезультатними.

Раціональною альтернативою цьому може стати запровадження до Основного Закону категорії «орган охорони правопорядку» або «орган, уповноважений здійснювати охорону правопорядку». Відповідно, функцією такого органу на рівні держави має стати функція забезпечення правопорядку в державі. Така функція в більшості держав світу замикає собою традиційну тріаду функцій охорони конституційного ладу, забезпечення національної безпеки і оборони: «оборона держави — забезпечення державної (національної) безпеки — забезпечення правопорядку в державі» і, як правило, традиційно покладається на поліцію та органи військового правопорядку. В окремих державах світу вона також покладається на прикордонні служби.

Органи охорони правопорядку, як і органи державної безпеки, не повинні набувати статусу чи окремих ознак військового формування за визначенням. Адже частина четверта статті 17 Конституції України містить пряму заборону використання Збройних Сил України і інших військових формувань для обмеження прав і свобод громадян. Натомість, органи охорони правопорядку та органи державної безпеки, здійснюючи свої функції, наділені повноваженнями щодо обмеження прав і свобод громадян в установленому порядку. Така практика є характерною для більшості європейських держав.

Іще одним важливим акцентом в розв’язанні поставленої проблеми є необхідність чіткого визначення ролі та місця органів охорони правопорядку в системі національної безпеки і оборони. Адже режим національної безпеки і оборони не може існувати без належного забезпечення правопорядку в державі.

Можливими шляхами вирішення цієї проблеми може бути конституційне визначення самостійних завдань органів охорони правопорядку та її співвідношення із завданнями держави у сфері забезпечення державної безпеки і оборони України, або ж конституювання функції забезпечення правопорядку як важливої складової забезпечення режиму національної безпеки і оборони України.

Натомість, проблема соціального захисту військовослужбовців, службовців органів державної безпеки і органів охорони правопорядку не є предметом конституційно-правового регулювання й повинна розв’язуватися на рівні спеціальних законів.

Іще однією важливою проблемою в забезпеченні конституційних засад механізму забезпечення національної безпеки і оборони України є проблема конституювання єдиних принципів і підходів до системи державного управління в досліджуваній нами сфері. Системний аналіз Конституції та законів України, а також відповідної правотворчої практики засвідчує, що Збройні Сили, Державна прикордонна служба, Внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України, Державна спеціальна служба транспорту перебувають у підпорядкуванні відповідного центрального органу виконавчої влади, а Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки і Управління державної охорони нині функціонують поза системою органів виконавчої влади та фактично підпорядковані безпосередньо Президентові України. Міліція, перебуваючи в складі Міністерства внутрішніх справ України, залишається поза предметом регулювання Конституції України.

За жодних умов не може ставитися під сумнів роль Президента України у механізмі забезпечення національної безпеки та оборони держави. Згідно з Конституцією України Президент України керує зазначеною сферою (пункт 17 частини першої статті 106). До того ж повернення в 2010 році до президентсько-парламентської форми республіки призвело до закріплення в Конституції України значних функцій і повноважень глави держави не лише у сфері забезпечення національної безпеки і оборони України, а й у сфері виконавчої влади.

Разом із тим, згідно із статтею 116 Основного Закону забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності держави, здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю покладається на Кабінет Міністрів України (пункти 1 і 7). До того ж згідно з частиною другою статті 107 Основного Закону, Рада національної безпеки і оборони координує і контролює діяльність саме органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Водночас Конституція України не унормовує жодних питань у сфері національної безпеки та оборони держави, які перебували б поза компетенцією Кабінету Міністрів України, а належали до повноважень Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки і Управління державної охорони.

Тобто, чинна Конституція України, по суті, закріплює певний дуалізм у сфері управління та забезпечення національної безпеки і оборони, розпорошуючи військові формування, органи державної безпеки і органи охорони правопорядку між главою держави і урядом. Відповідно, удосконалення конституційно-правових механізмів забезпечення національної безпеки і оборони України передбачає два варіанти раціонального розв’язання цієї проблеми: віднесення Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки і Управління державної охорони до системи центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, або ж визначення в Конституції України їх функцій і повноважень із одночасним наділенням Президента України конституційною компетенцією щодо безпосереднього управління ними.

Нами була попередньо обґрунтована та оприлюднена система суб’єктів механізму забезпечення національної безпеки і оборони України, а також забезпечення правопорядку в державі, яка має складатися з наступних елементів, представлених різними функціональними рівнями і суб’єктами.

По-перше, це — органи управління і координації в сфері національної безпеки і оборони України, якими є Президент України, Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України, інші центральні органи виконавчої влади в сфері безпеки і оборони. Їх основними функціями є програмування, координація та контроль у сфері національної безпеки і оборони та забезпечення правопорядку.

По-друге, це — суб’єкти, уповноважені безпосередньо здійснювати оборону України та охороняти її державний кордон від зовнішніх загроз. Передусім йдеться про Збройні Сили України.

По-третє, органи розвідки і Служба зовнішньої розвідки і контррозвідки, які підпорядковуються Президентові України — Служба безпеки України; Управління державної охорони.

По-четверте, це — органи охорони правопорядку (правоохоронні органи держави) в системі органів виконавчої влади: прикордонні війська (можливо, у статусі центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації Міністерства внутрішніх справ України); міліція (поліція, у разі реформування органів внутрішніх справ і виокремлення самостійного центрального органу виконавчої влади із поліційними функціями); сили військового правопорядку (національна гвардія) у статусі центрального органу виконавчої влади у сфері спрямування та координації Міністерства оборони України; сили внутрішнього правопорядку (у разі реформування органів внутрішніх справ і трансформації Внутрішніх військ у центральний орган виконавчої влади із функціями забезпечення внутрішнього правопорядку — охорона стратегічних об’єктів).

При цьому статус військових формувань у їх теперішньому розумінні доцільно зберегти за Збройними Силами і Службою зовнішньої розвідки. Правовий статус інших суб’єктів забезпечення національної безпеки і оборони України не може бути віднесений до військових формувань і визначається спеціальними законами України2.

Наведена модель забезпечення національної безпеки і оборони України, а також забезпечення правопорядку в державі має перехідний характер і покликана сприяти оптимізації механізму реалізації функції держави щодо захисту конституційного ладу, сформувати єдині управлінські принципи і підходи до управління в відповідній сфері діяльності держави, подолати надмірну мілітаризацію суб’єктів, уповноважених забезпечувати охорону правопорядку та зняти додаткове навантаження на державний бюджет України.

У подальшому можливою вбачається реформа в сфері національної безпеки і оборони України, результатом якої може стати ще більш прозора та економічно виправдана система суб’єктів, які мають забезпечувати оборону, безпеку та правопорядок у державі. Це, до прикладу, можуть бути Збройні Сили України, органи державної безпеки у складі розвідки і контррозвідки, а також міліція (поліція) з розгалуженою спеціалізацією її підрозділів.

Дискусії, які нині тривають серед членів і експертів Конституційної Асамблеї щодо шляхів і перспектив конституційного закріплення статусу правоохоронних органів і засад правоохоронної діяльності, мають враховувати як позитивний зарубіжний досвід конституційної правотворчості, так і особливості функцій і структури чинної Конституції України.

Як відомо, світовій практиці конституційного правотворення відомі наступні основні способи унормування засад національної безпеки і оборони, а також забезпечення правопорядку в державі:

1) закріплення конституційних засад національної безпеки і оборони, та правового статусу їх суб’єктів у всьому тілі конституції на рівні завдань держави, механізмів захисту конституційного ладу, функцій і повноважень відповідних органів державної влади, як це нині здійснено в Україні та більшості держав Європи;

2) формування самостійного розділу конституції, присвяченого детальному регулюванню питань національної, в тому числі й державної безпеки і оборони. Як приклад, стаття 78а «Федеральні органи безпеки» і стаття 79 «Федеральна Армія» Конституції Австрії (Федерального Конституційного закону Австрії — Bundes-Verfassungsgesetz) 1920 р.; глава 11 «Служби безпеки» Конституції Південно-Африканської Республіки 1996 р., в якій, окрім загальних засад національної безпеки, включені підрозділи, що унормовують завдання, функції та суб’єктний склад: 1) сил оборони; 2) поліції; 3) розвідки. Також можна згадати і титул V «Захист держави та демократичних інститутів» Конституції Федеративної Республіки Бразилії 1988 р., в якому розмежовуються стан оборони і стан облоги, правовий статус збройних сил і режим громадської безпеки.

Переваги чи недоліки одного способу конституювання над іншим не вбачаються очевидними. Водночас ідея виокремлення самостійного розділу Конституції України, який би закріплював конституційні основи правоохоронної діяльності, чи діяльності з охорони правопорядку викликає наступні заперечення.

По-перше, досвід закріплення положень про армію, органи державної безпеки і поліцію в самостійних розділах конституцій (Австрія, Бразилія, ПАР та ін.) є швидше винятком, ніж правилом. Такий підхід зумовлено історичними передумовами прийняття конституцій, особливостями призначення армій, органів державної безпеки і поліції в механізмі держави, надактуальністю безпекових і поліційних функцій для забезпечення конституційного ладу в країні, наявністю постійних зовнішніх чи внутрішніх загроз обороні та безпеці держави тощо.

Для України на сучасному етапі її розвитку постановка питання про створення самостійного розділу, присвяченого конституційним основам правоохоронної діяльності, вбачається дискусійною. До того ж постає питання про змістовне наповнення такого розділу, а також про непорушність при його формуванні усталеної не лише в Конституції, а й у конституційній практиці системи стримувань і противаг між гілками влади.

По-друге, стаття 17 Конституції України потребує свого удосконалення, про що ми говорили попередньо, але вона не може бути вилучена з Розділу І «Загальні засади». Її положення являють собою механізм захисту конституційного ладу України, визначають завдання та функції як держави, так і всього Українського народу в сфері оборони, захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення державної безпеки і захисту державного контролю.

До того ж спеціальний порядок внесення змін до Розділу І «Загальні засади», визначений статтею 156 Конституції України, забезпечує стабільність і гарантованість статті 17, що вбачається дуже важливим для дієвості режиму національної безпеки і оборони, а також для захисту правопорядку в державі.

По-третє, слід прийняти до уваги те, що Конституція України побудована не за сферами конституційно-правового регулювання, як конституції колишньої УРСР та інших колишніх радянських республік, а переважно за основними суб’єктами конституційного права та за «сервісними» питаннями Основного Закону. За винятком Розділу І «Загальні засади», який регулює основи конституційного ладу України і розділів ІX «Територіальний устрій України», XІІІ «Внесення змін до Конституції», XІV «Прикінцеві положення» і XV «Перехідні положення», всі інші розділи присвячені конституційно-правовому статусу людини і громадянина; народу України; Української держави та її органів; територіальних громад і Автономної Республіки Крим. Відповідно, самостійний розділ, присвячений конституційним засадам правоохоронної діяльності, порушить внутрішню архітектуру Конституції України, принципи її побудови.

Також слід зазначити, що логіка діяльності Конституційної Асамблеї, виходячи зі змісту її завдань, визнаних Указом Президента України від 17 травня 2012 р. № 328 «Про Конституційну Асамблею», передбачає наступну логіку діяльності: 1) узагальнення практики реалізації Конституції України, пропозицій і рекомендацій щодо її вдосконалення з урахуванням досягнень і тенденцій сучасного конституціоналізму; 2) підготовка та схвалення Концепції внесення змін до Конституції України, подання її Президентові України; 3) підготовка на основі Концепції внесення змін до Конституції України законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України та попереднє його (їх) схвалення; 4) організація громадського, а також фахового, в тому числі за участю міжнародних експертів, зокрема, експертів Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія), обговорення законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України; 5) доопрацювання за результатами громадського і фахового обговорення законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України; 6) схвалення законопроекту (законопроектів) про внесення змін до Конституції України та подання Президентові України для внесення на розгляд Верховної Ради України відповідно до розділу XІІІ Конституції України.

Отже, Конституційна Асамблея має насамперед підготувати та схвалити Концепцію внесення змін до Конституції України та подати її Президентові України на затвердження. Важливою складовою цієї Концепції мають стати і напрацювання Комісії з питань правоохоронної діяльності. У разі схвалення главою держави відповідної Концепції, питання щодо їх реалізації в оновленій Конституції України матимуть переважно технічний, нормопроектний характер.

Валентин КОВАЛЕНКО, ректор Національної академії внутрішніх справ, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України, заслужений юрист України, член Конституційної Асамблеї.