Спостереження за перебігом реформ в Україні дає підстави робити деякі висновки: вони слабо підготовлені як концептуально, так і технологічно; хаотичні; неузгоджені; не підкріплені в ресурсному, фінансовому, кадровому та інформаційному планах; не мають політичної підтримки.

 

Бракує системності в процедурах проведення змін

Відсунута на задній план адміністративно-територіальна реформа. Спотворена пенсійна реформа, практично скомпрометована реформа освіти. Ясності в напрямках реформування медицини немає навіть серед фахівців. Без чіткої ідеології проходять зміни в податковому законодавстві, в основному як реакція на замовлення чи тиск різних політичних та бізнесових груп. Зміни в системі судоустрою призвели практично до ліквідації незалежності цієї гілки влади. Заходи в галузі ЖКГ не підкріплені належною політичною, фінансовою та медіапідтримкою. Адміністративна реформа звелась до простого перетрушування кадрів. Розпочата, але залишилася незакінченою бюджетна реформа, хоча вже перші її кроки довели доцільність змін. Децентралізація влади знову відкладається — на владному Олімпі ніяк не можуть розкласти пасьянс взаємовідносин між центрами прийняття рішень — куди вже до місцевого самоврядування.

Очевидно, що бракує системності в процедурах проведення самих змін. Автор цих рядків брав безпосередню участь у підготовці бюджетної реформи — чи не єдиної, яка довела свою ефективність навіть у напівзавершеному стані, і тому, мабуть, має право на висловлення певних зауважень щодо «кухні», на якій готуються реформи, хоча вони можуть бути далеко небезспірними.

Є декілька постулатів, якими часто послуговуються українські політики:

1. Реформу краще починати одразу після розчищення владного поля, за потужної політичної підтримки. Найкраще це робити на початку другої каденції, коли підтверджена підтримка електорату і ще є час для пожинання плодів нововведень.

2. До проведення реформи залучається весь потенціал відповідного міністерства для того, щоб адміністративними методами досягнути бажаного результату.

3. Думка непосвячених в деталі проведення реформи вважається за визначенням некомпетентною і не повинна серйозно розглядатися, оскільки це відволікає від досягнення наміченої цілі.

4. Вважається, що за вдалої організації проведення реформи не потребує значних затрат.

5. Реформа є наслідком дозрілості суспільства і готовності його до змін.

6. Вважають, що реформу слід здійснювати блискавично, щоб опоненти та противники не встигли отямитися та організувати протидію.

7. Реформу необхідно робити в моменти економічного зростання, акумулювавши необхідні ресурси.

8. «Захід нам допоможе».

Парадокс ситуації полягає в тому, що насправді успішні реформи проводяться швидше не дякуючи, а всупереч цим правилам. Специфіка України полягає в тому, що ні влада, ні опозиція ніколи не готові до проведення реформ. Принаймні до помаранчевого протистояння влада була самодостатньою та самовпевненою і не потребувала будь-яких змін, які хоч якимось чином могли зашкодити її благополуччю. Здебільшого лише зовнішні чинники (чи то вимоги Заходу, чи тиск Сходу) змушували попередню владу імітувати реформи, або ж здійснювати термінові заходи з «утрясання» конфліктів між фінансово-промисловими групами або різними рівнями існуючої влади.

Щасливий збіг обставин

Так, наприклад, бюджетна реформа відбулася завдяки щасливому збігу обставин: неспроможністю Системи (у даному разі — бюджетної «матрьошки») зберігати status guo у відносинах з місцевою елітою, тиском міжнародних організацій, апогеєм якого став знаменитий «лист чотирьох» (звернення до Президента України послів США, Канади, керівників МВФ та Світового банку) із занепокоєнням щодо блокуванням бюджетної реформи — з другого боку, високим рівнем проробки її в деталях, політичним локомотивом в особі Юлії Тимошенко та приходом до управління уряду Ющенка.

Якщо ж говорити про опозицію, то класичні підходи до підготовки реформи — «тіньовий уряд», громадські ініціативи — для України були нереальні — опозиція була не готова отримати реальну владу, як зрештою, провладна еліта ніколи не готувалася до того, що її можна втратити. Тому теза про те, що реформи уряд здійснює для того, щоб сподобатися виборцям і отримати політичні дивіденди, є дещо перебільшеною. Результатами тієї ж бюджетної реформи реально скористувався уряд Кінаха, а не Ющенко (який її проводив). Зрештою, бюджетна реформа — досить інтелектуальне заняття і очікувати її всенародного розуміння та схвалення з боку електорату з точки зору «реальних політиків» є невдячним заняттям, тому необхідність її проведення взагалі була нелогічною.

Але навіть такий політично безпрограшний крок, як введення 13-відсоткового податку на доходи фізичних осіб так і не призвів до масової електоральної підтримки уряду Януковича — цей крок був некомплексним, оскільки не супроводжувався одночасним реформуванням соціальних фондів.

Ланцюжок логічних висновків

Спірною є думка, що, залучивши всю міць адміністративної машини, можна досягти бажаних результатів у проведенні реформи. Навпаки, апарат за своєю природою зацікавлений у збереженні Системи. Для того, щоб в цьому переконатися, достатньо простежити за таким ланцюжком логічних висновків. Кому реально може довірити проведення реформи міністр, якому уряд чи його політична сила доручили проводити зміни. Реально такий міністр постарається покласти такі завдання на заступника, поклавшись на його адміністративний досвід. Однак останній не є політичною фігурою, він займає найвищий щабель в кар’єрній ієрархії. Перед ним постає дилема — у випадку успіху реформи — вище рости нікуди, у випадку невдачі — кращої кандидатури цапа-відбувайла не знайти. Тому найкраща тактика — неквапом, але послідовно нашептати міністру, що реформа, безумовно, потрібна, але не на часі, і бажано не в нашій країні, недостатньо підготовлена, немає кадрів, ресурсів і, взагалі, ситуація не настільки катастрофічна, щоб робити різкі та кардинальні кроки, можливо, міністр не зовсім правильно зрозумів меседж політичного керівництва. А для наочності буде організована бурхлива імітація реформи. При цьому винними знайдуться або суміжні міністерства, або теоретики-романтики, що «не знають реального життя», або підступні західні радники, які переслідують свої таємні інтереси. Буде підготовлено розрахунок фінансових ресурсів, необхідних для проведення реформи, а також зміни до штатного розкладу, розміри яких дуже не сподобаються Мінфіну. Звичайно, при цьому необхідно, щоб міністр черпав інформацію з контрольованих апаратом джерел, щоб не мав доступу до альтернативних розрахунків. Реально це не так важко — до політичних вершин рідко доходять ті, хто розбирається в деталях. І взагалі, в Системі діє принцип — «верхи» сподіваються на професійність середньої ланки апарату, що доробить деталі, в той час як «низи» вірять в те, що керівництво усвідомлює те, що робить.

Підтвердженням неможливості ресурсами апарату готувати реформу є вкрай низький рівень документів, які нині видаються урядом. Підготовлені в режимі постійного цейтноту службовцями, які здебільшого не мають досвіду підготовки концептуальних документів. Проекти законів здебільшого калькуються з російських нормативних документів, здійснити порівняльний аналіз світової бази практично немає кому, а якщо і беруться деякі деталі із законодавства Західної Європи чи Америки, то без врахування контексту та ментальних особливостей українського суспільства. З питань, що стосуються корпоративного сектору, нестачу кваліфікованих кадрів в уряді ще можна компенсувати добровільною допомогою кваліфікованих фахівців груп лобістів. Але що робити розробникам документів, які стосуються питань публічного характеру охорони здоров’я, соціального та пенсійного страхування, бюджетної системи, управління територіями тощо.

А для підвищення своєї значимості апарат максимально акцентує увагу політичного лідера на складності предмету реформування, які може осягнути тільки досвідчений чиновник. Міністра завантажують потоком часто другорядної інформації, досягаючи таким чином інформаційної перенасиченості, що створює ілюзію значимості чиновника, адже останній якось з нею розбирається. Всі зовнішні організації, особи, непосвячені в кухню відомства, за означенням, є некомпетентними і тому не можуть розглядатись інакше, як збурювачі спокою. А щоб, не дай Боже, навіть теоретично не можна було стороннім наблизитись до Істини, відомої лише апарату, будь-яка суттєва інформація старанно приховується. Інколи доходить до анекдотичних ситуацій.

Наприклад, в 2003 році для того, щоб секретаріат Комітету Верховної Ради з питань бюджету не зміг здійснити реальний аналіз бюджетної інформації, Міністерство фінансів передало цю інформацію не на електронних, а на паперових носіях — 300 сторінок цифрового матеріалу. Формально вимогу доступності інформації виконано, реально ж працювати з таким масивом неможливо. Розрахунки трансфертів до місцевих бюджетів на 2002—2004 роки передавались до областей без формул, окремо по кожній області, для того, щоб не можна було здійснити порівняння та аналіз. А щоб сховати явний «ручняк» у формулі розрахунків доходів на 2005—2006 роки, її максимально ускладнили та зашифрували. В бюджетному процесі на 2008 рік Мінфін взагалі не вважав за доцільне довести всю бюджетну інформацію до місцевих кошторисів, не кажучи вже про консультації, що практикувалися перші два роки після прийняття Бюджетного кодексу.

За вмілої організації — великі кошти не потрібні?

Ще одна неочевидна теза — за вмілої організації реформа не потребує великих коштів, а в ідеалі спроможна фінансувати сама себе. Однак це не так. Адже внаслідок реформи обов’язково знаходяться ті, хто страждає від зміни стану спокою, і ті, хто виграє. Останні мовчать, зате перші верещать в усіх доступних ЗМІ. І тому загальний фон створює враження шкідливості запропонованих змін. Так, економія навіть на порівняно невеликих коштах на піар-кампанію адміністративно-територіальної реформи вже призводить до того, що вона під загрозою фіаско. Звичайно, реформи найкраще здійснювати лише за сприятливої кон’юнктури та на підйомі економіки, коли є гроші. Однак реально буває навпаки — проведення реформи стає вимушеним кроком для подолання наслідків кризи.

Хибною здається теза, що реформа повинна проводитись блискавично, відповідно до плану, в який посвячені тільки вузьке коло наближених. Дійсно, за умов абсолютного контролю за суспільною думкою така стратегія була виправданою. Але навіть Горбачов, що провадив перебудову відповідно до розроблених «яйцеголовими» радниками схем, маючи в своєму розпорядженні могутній інформаційний ресурс та відданий апарат, не зміг здійснити задуманого — Велика країна розсипалась під тягарем Великої брехні.

В українській дійсності ігнорування масованої відкритої і досить довгої дискусії з суспільством обов’язково призведе до рецесії — повернення до влади носіїв консервативних поглядів, — якщо суспільство не зрозуміє і не оцінить щирість намірів реформаторів. Публічний сектор життя вимагає широкої дискусії хоча б для того, щоб ідентифікувати групи впливу, селекціонувати активних прибічників реформи та нейтралізувати недругів та відпрацювати деталі, що обов’язково вилазять боком при практичному впровадженні змін. Неможливо сховати реальних розробників реформи — коло професіоналів є досить вузьким і вони повинні мати можливість відточувати свої позиції у відкритій дискусії.

Інша крайність — очікування, що суспільство саме вимагатиме змін і тому їх варто впроваджувати, як тільки воно дозріє. Керуючись такою логікою, в Україні ніколи неможливо було б провести будь-які реформи. Адже очевидно, що проведення реформування наприклад, пенсійного законодавства — надзвичайно болісний процес, який однозначно не сподобається переважній більшості суспільства. Так, як малій дитині страшно не подобається лікар, що робить болючі уколи. Суспільні виклики нині вимагають якнайшвидшої реакції. Якщо країна хоче вижити в умовах жорсткої конкуренції, то вона не може чекати зміни поколінь, як це було ще століття тому. Відкритість інформації дає змогу багатократно пришвидшити дозрівання політичної еліти, яка змушена ставати більш гнучкою для того, щоб вижити в конкурентній боротьбі. Тому питання швидше не в дозрілості суспільства, як в наявності яскравих харизматичних особистостей, здатних повести за собою суспільства, при цьому не дуже забігаючи вперед. Якраз таких лідерів бракує — інтриганів завжди було вдосталь. Вибір часу в проведенні реформи визначається не так підготовленістю всього суспільства, як тієї частини, яка є соціально найбільш активною, яка визнається елітою цього суспільства.

Байдужість є ознакою пристосуванства і породжує монстрів

Не розглядаючи весь спектр критеріїв, які характеризують цей прошарок, вкажу лише одну вимогу до осіб, які мають моральне право впливати на розвиток суспільства та входити в категорію його еліти. Це активна зацікавленість у вирішенні проблеми, яка стоїть перед суспільством, та готовність протистояти викликам дійсності. Стосовно цього політик повинен мати свою думку і вміти публічно її формулювати. Потрібно бути фанатом ідеї і не боятися втрати підтримки електорату. Байдужість є ознакою пристосуванства та ліні розуму, яка, як відомо, породжує монстрів. Про архітекторів же реформ згадують через п’ять-десять років, а то й пізніше, коли змінюється покоління політиків.

Смішною є думка, що ідею може вкрасти політичний конкурент. Насправді вже політичне кредо визначає ставлення до ідеології реформи. Конфіденційним може бути тільки комплекс конкретних заходів з впровадження реформи. Але він розробляється вже при отриманні реформаторами реальної влади. Відкрита ж дискусія про завдання та цілі реформ, а також про шляхи її проведення об’єктивно сприяє підвищенню рейтингу партії, яка проголошує нові ідеї. Така партія ідентифікується у виборця як носій таких ідей, що сприяє закріпленню її електорату та перспектив політичного довголіття.

Реформи готуються роками. Початок її можна ідентифікувати після проголошення головної ідеї, яка береться на озброєння політичною партією, здебільшого опозиційною. Проведення конкретних заходів реформи — тільки невеликий завершальний етап скрупульозної роботи, коли вказана політична сила отримала відповідні адміністративні ресурси. Якщо вже на посаді міністра починається розробка концептуальних засад реформи, пошук експертів, акумуляція та аналіз інформації — на реформі можна ставити хрест. Адже 99 відсотків робочого часу міністра — поточна робота. Серйозні нові концептуальні розробки він здебільшого фізично не здатний сприймати. Спілкування проходить в телеграфному режимі. Тому прийняття рішення щодо ключових пунктів запропонованих змін є часто інтуїтивним, на рівні довіри. Кредит цієї довіри матиме той експерт, група консультантів, що представляють мозковий генератор реформи, які зуміли в деталях довести, що вони кращі від конкурентів на ринку ідей. Але такий конкурс потрібно здійснювати задовго до того часу, коли буде прийнято рішення про впровадження реформи. Як казав натхненник реформи публічної адміністрації у Польщі Міхал Кулеша, реформатори мають п’ять хвилин для того, щоб переконати політичне керівництво у правильності визначеного курсу. До речі, при підготовці Бюджетного кодексу автор мав у своєму розпорядженні дійсно лише п’ять хвилин для того, щоб переконати пані Тимошенко в тому, що розрахунки трансфертів з державного бюджету можна і потрібно здійснювати прямо до семиста бюджетів — обласних, районних, міст обласного значення. І вирішальну роль, мабуть, у цьому відіграли не так слова, як стоси розрахункових матеріалів, що підтверджували життєвість такої пропозиції.

На цей час, крім суто технологічних заходів, розроблених фахівцями, політикам потрібно мати відповіді щонайменше на низку запитань:

— які недоліки існуючої системи, чи є вони вже критичні;

— які мінімальні зміни необхідно впроваджувати;

— яка ціна реформи, де взяти кошти;

— які людські ресурси потрібно задіяти при підготовці та проведенні реформи, чи достатньо їх на місцях, чи належно вони підготовлені;

— хто виграє від змін, хто програє;

— яка очікується реакція основних політичних груп впливу, їх впливовість;
— яка послідовність заходів;
— ідеологічний та пропагандистський супровід реформи;
— регулювання в перехідному періоді.
У підготовці якісних проектів мають бути зацікавлені політичні партії
На підготовку реформи потрібно витрачати гроші. Марно їх чекати від держави — такі видатки погано формалізуються в бюджетні програми. Штатні законодавчі інституції здатні напрацьовувати матеріал, однак для його компонування в комплексні нормативні акти потрібне політичне замовлення, сформулювати яке адекватно сучасним українським політикам досить важко. В ідеалі в підготовці якісних проектів повинні бути зацікавлені політичні партії. Зрештою, в цивілізованих країнах провідні партії мають свої дослідні інститути, що розробляють стратегії ідеології партій та шляхи їх впроваджень. Приклад — Республіканський та Демократичний інститути в США. Саме вони є посередниками між політичним керівництвом партії та експертами з вузькоспеціалізованих напрямків. Саме працівники цих інститутів є кістяком апаратів міністрів, коли вони переходять у виконавчі структури. Апарат Міністра, чи Кабінет стає перехідною ланкою між кар’єрними службовцями та міністром в питаннях реформування. Така схема є вигідною як для політиків, так і для чиновників, адже міністерство — це конвеєр, де функції кожної ланки чітко прописані і нововведення об’єктивно ламає встановлений порядок. Кар’єра службовця — ланцюг стандартизованих процедур, часте повторення яких створює якість, яка називається досвідом. Реформа ж створює ситуацію, коли такого досвіду немає, коли і заступник міністра, і вчорашній студент мають однакові шанси для опанування нових методологій, причому новоспечений службовець має навіть кращі перспективи. Очевидно, що старші товариші намагаються поставити на місце вискочку. Найкращий спосіб розв’язати цю проблему — перевести талановитого службовця в апарат міністра, де він міг би пов’язати свій ентузіазм з бюрократичними процедурами. Однак йому немає шляху повернення в ієрархічну систему. Така схема диктується законами конкуренції, такими ж невблаганними, як і в бізнесі. У виробництві існує чітка різниця між інститутами, що розробляють техніку, та заводами, які її виготовляють. Надто талановитих інженерів не терплять на виробництві, однак вони є бажаними в конструкторських бюро. Очевидно, що питання, хто старший, тут не стоїть — амбіції погашаються вимогами споживача продукції. Для працівників кабінету міністра та апарату міністерства таким клієнтом є міністр — уособлення політики керуючої партії. Класична схема організації реформи — наявність в апараті міністра особи, яка має статус заступника і відповідальна виключно за підготовку та проведення запланованої реформи.
Статус віце-прем’єра в теорії створений для просування комплексних реформ. Однак в українській дійсності він має значно менше ресурсів, ніж міністри. Спроби віце-прем’єра експлуатувати адміністративний апарат чи кабінет міністра викликають природний опір, що межує з тихим саботажем. Тому його інструмент — робота безпосередньо з міністрами та забезпечення зворотного зв’язку — через ОДА, спецслужби, неурядові організації, ті ж групи експертів. До речі, як згадує колишній заступник міністра фінансів Польщі Єжи Міллер, при впровадженні децентралізації місцевих бюджетів, його безпосередній керівник міністр фінансів Бальцерович мав також статус і віце-прем’єра, що забезпечувало подолання прихованого саботажу галузевих міністерств. В багатьох країнах для проведення реформ створюються спеціальні міжміністерські підрозділи, куди відряджають фахівців з різних міністерств на час реалізації реформи. Це дає змогу поєднати досвід цих спеціалістів зі свободою дій, яка їм надається, що знижує негативний вплив корпоративних відносин, характерних для окремих міністерств. Наразі такої взаємодії не налагоджено — ставка робиться на той же адміністративний апарат віце-прем’єра, який в більшості випадків не має досвіду та спеціальних знань для координації зусиль і тому пропонує силові варіанти вирішення міжгалузевих розбіжностей.
Окремо про експертів
Хоча б яким освіченим та підготовленим був політичний апарат, однак він не спроможний самостійно вирішити всі питання розробки як ідеології, так і деталей проведення реформи. Не спроможні в більшості випадків запропонувати нові ідеї також галузеві профільні інститути, що є часто місцем працевлаштування відставлених чиновників. Як і в підприємництві, в публічному секторі є дуже обмежена кількість фахівців, які спроможні провести комплексний аналіз всіх чинників, які є істотними для впровадження змін. Ці люди володіють унікальними знаннями, отриманими як у вітчизняних, так і зарубіжних спеціальних навчальних закладах, можуть адекватно оцінити поради зарубіжних спеціалістів та особливості національної ситуації. На жаль, поки що українські експерти слабо задіяні в системі підготовки рішень. Наразі більшість з них, щоб не втратити кваліфікації, підкормлюються в проектах міжнародних організацій. Є випадки, коли блискучі спеціалісти змушені з України приймати пропозиції урядів сусідніх держав — Грузії, Вірменії, Молдови, зрештою, Росії, яка традиційно висмоктувала «мізки» з усіх пострадянських провінцій. Загалом теза «в своїй Вітчизні пророка немає» стосується не тільки нас — навіть у розвинених країнах генії часто визнаються лише після успішного впровадження їх розробок за кордоном. На жаль, вишкіл в області публічного права, фінансів, управління поки що є малоліквідним надбанням — політичні лідери не звикли платити за послуги, які не дають миттєвої віддачі. Основні їхні видатки поки що орієнтовані на самозбереження політичного статусу і реалізуються через оплату послуг менеджерів виборчих кампаній, причому, як показує досвід останніх кампаній, інколи далеко не кращих. Те, що передвиборні обіцянки взагалі-то повинні прораховуватись і фільтруватися, ще не стало умовою політичного довголіття.
У психології політиків спеціалісти ідентифікуються за принципом «свій-чужий» і часто критерій довіри до їх фаховості визначається заангажованістю цих експертів на передвиборних барикадах. Така політична культура нашої еліти. На жаль, немає розуміння, що закони суспільного життя мають дуже високий рівень об’єктивності, як і закони фізики, і поважаючий себе фахівець не дасть позитивний висновок розробці, здійсненій виключно під політичну кон’юнктуру. Як і того, що відсутність партійного квитка у такого експерта не означає його фахову невідповідність.
Часто найуспішніші реформи здійснюються людьми, що прямо не пов’язані з галуззю, яка підлягає реформуванню. Так, введення страхової медицини у Словаччині забезпечувалось колективом молодих економістів на чолі з власником диплома МВА 30-річним Петером Патіжним. До речі, вказана реформа системи охорони здоров’я у Словаччині вважається найуспішнішою в Європі, і це при тому, що у їхній конституції теж є чимало «совкових» атавізмів, на кшталт нашої статті 49, яку постійно цитує Міністерство охорони здоров’я України, як індульгенцію для пояснення своєї імпотенції.
Кілька слів про те, як проходить проект
Слід розрізняти етапи проробки ідеології — це царина зовнішніх консультантів, — і вироблення механізмів впровадження — тут потрібно задіяти інструментарій адміністративного апарату. Якщо на першому етапі необхідна жорстка конкуренція ідей та теорій, носіями яких є різні школи та індивідуальні фахівці, то затверджений перелік заходів з впровадження реформи не варто часто змінювати — бюрократичний механізм вимагає чітких процедур та визначеності. На етапі вироблення концептуальних засад саме партії зважують, які ідеї та рішення потрібно вибирати для того, щоб отримати успіх та конвертувати його в результати наступних виборів.
Після завоювання влади головним посередником між фахівцями та політиками, як вже вказувалось, повинен стати кабінет міністра — орган, який забезпечує політичне реноме патрона. Останній повинен чітко відрізняти питання, що стосуються поточної діяльності та ті, які стосуються реформування діяльності міністерства. Ігнорування думки фахівців чи переадресація їх до заступників міністра — кадрових бюрократів, свідчать про його політичну недалекоглядність. Ще одна особливість, яку часто ігнорують реформатори — забезпечення зворотного зв’язку. Якщо конкретні заходи необхідно проводити через жорстку адміністративну систему, то отримання інформації про ефективність дії цих заходів необхідно забезпечувати через декілька незалежних каналів. Причому вихід на ці канали міністр повинен здійснювати безпосередньо, і навіть не через апарат міністерства. Останній, будучи відповідальним за реформу, об’єктивно намагатиметься пом’якшити в очах міністра промахи, допущені в ході її реалізації та прикрасити успіхи. Створення інформативної завіси навколо політичної фігури найвищого рівня — тенденція всіх апаратів — як кабінету, так і адміністрації.
Після реставрації Конституції 1996 року основний центр прийняття рішень щодо розвитку та проведення реформ перекочував до адміністрації Президента, який мав би стати і генератором реформ. А уряд є швидше реалізатором його розробок. Система обов’язково матиме збої при різній політичній орієнтації Президента та парламенту. Хоча в українських реаліях це майже неможливо, однак політичній еліті потрібно домовитися про умови співжиття, як це має місце у Франції. В такій ситуації вся ноша підготовки та проведення реформ перекладається на уряд, в той час як Президент повинен зайняти консервативну позицію спостерігача. Однак це не в традиціях нашого соціуму. Швидше Президент активно перешкоджатиме будь-яким ініціативам з «ворожого» табору, практично зводячи нанівець перспективи розвитку країни.
Наївно покладатися на іноземний досвід. Він ніколи не може бути компільований. Допомогу закордонних фондів теж потрібно сприймати адекватно — до 90 відсотків коштів міжнародних проектів йде на оплату інколи другорядних консультантів — професорів університетів, що тимчасово втратили контракт у себе вдома.
Невисокий коефіцієнт корисної дії і від закордонних вояжів депутатів Верховної Ради та перших осіб на один-два тижні для ознайомлення з досвідом реформ. Деталі та негативи за такий термін помітити неможливо, як і важко освоїти загальний контекст обставин, за яких відбувались місцеві реформи. Найбільш корисними були б тут поради українців — випускників спеціалізованих іноземних вишів, однак їм, як вже вказувалось, щонайменше, потрібно довіряти.
На наступний день після прийняття рішень архітектори реформи здебільшого відчувають розчарування — великий кавалок пропозицій, що органічно вписуються в нову систему, виявляються викинутими або в сесійному залі, або поховані в надрах бюрократії. До цього потрібно бути готовим -ні суспільство, ні політикум, ні апарат не готові осягнути і прийняти повний комплект запропонованих змін. Головне — задати необхідний вектор, який потім доведе до необхідності впровадження елементів, які спочатку були проігноровані. Слід бути готовим до неминучої рецесії, адже проведення реформи — велике напруження інтелекту, яке не може тривати довго, особливо у кар’єрних чиновників, які, як і більшість людей, за природою є лінивими, що, зрештою, здебільшого є захисною реакцією здорового організму. Наприклад, цілий ряд норм проекту Бюджетного кодексу, що регулювали бюджетні процедури, відповідальність учасників бюджетного процесу, принципи системи, на останньому етапі підготовки кодексу до другого читання в 2001 році були викинуті. Але в процесі його впровадження деякі, особливо важливі (наприклад, норми, що стосуються оборотного касового залишку) були відновлені, а вже в редакції Бюджетного кодексу 2010 року більшість позицій, запропонованих ще десять років тому, зайняли своє достойне місце в тексті. Взагалі успішність реформи визначається тим, чи зможе нова система зайняти ту рівноважну позицію, яка протистоятиме неминучим спробам реанімувати стару. Одна з ознак живучості запропонованих змін — однозначність їх трактування неупередженими фахівцями. Так, однією з помилок схеми формування громад, запропонованої в 2005 році в концепції адміністративно-територіального устрою, була багатоваріантність технічних рішень. Очевидно, що така система не могла бути стійкою, адже при зміні влади завжди здійснюється спроба переглянути «злочинні» рішення попередньої і нестійкість концептуальних основ проведених змін дає привід для їх скасування.
Зрештою, проведення реформ — мистецтво, якого важко навчитись, тим більше, що професійних шкіл, де формується національна політична еліта, в Україні немає. Тому правила політичного співжиття засвоюються політиками безпосередньо на депутатських лавах — протягом всієї каденції. Часу ж на комплексні реформи здебільшого не вистачає, імітація реформ обходиться значно дешевше та виглядає ефектніше. Хоча вже не дає гарантії політичної стабільності.
Адже електорат вже дедалі важче обдурювати — світ відкритий та тісний.
Юрій ГАНУЩАК, народний депутат України.
Друкується в рахунок квоти фракції «БЮТ- «Батьківщина».
Фото Олександра КЛИМЕНКА.