Діяльність прокуратури щодо захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина у рішеннях Конституційного Суду України

На сьогодні прокуратура є важливою складовою всіх відомих правових систем (романо-германської, англосаксонської, традиційної тощо). Проте, на відміну від багатьох інших органів влади та державних установ, єдиних стандартів побудови і діяльності прокуратури у світі не склалося. Відсутній спільний термін для позначення цього органу. В різних країнах він називається як «прокуратура», «служба державного представництва», «аторнейська служба», «фіскалія» тощо.

Формування конкретної моделі прокуратури в тій чи іншій країні залежало від національної правової системи, соціально-політичних умов, правової культури населення, національних правових та історичних традицій. Однак, незважаючи на розбіжності, загальним для органів прокуратури практично всіх країн є виконання функції кримінального переслідування та підтримання обвинувачення в суді.

Керівні принципи ООН щодо ролі обвинувачів від 1990 року навіть називають прокурорів найважливішими представниками системи кримінального правосуддя.

На ключовій ролі прокуратури у кримінальному судочинстві акцентується увага також у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи від 2000 №19 «Про роль служби публічного обвинувачення у системі кримінальної юстиції». Прокуратура визначається як державний орган, що від імені суспільства забезпечує правозастосування у разі, якщо порушення закону тягне за собою кримінальне покарання, з урахуванням, з одного боку, прав особи, а з другого — дієвості системи кримінального правосуддя.

Звісно, правове регулювання органів обвинувачення в кожній країні має певні особливості, у тому числі щодо обсягу повноважень, яке визначається національним законодавством. Водночас суттєві розбіжності щодо функцій органів прокуратури практично відсутні.

Відповідно до статті 121 Конституції України прокуратура становить єдину систему, на яку покладається:

— підтримання державного обвинувачення у суді;

— представництво інтересів громадянина або держави у суді у випадках, визначених законом;

— нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство;

— нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

На наш погляд, підтримання державного обвинувачення в суді слід віднести до однієї з найважливіших функцій прокуратури, оскільки воно не тільки віднесено частиною третьою статті 129 Конституції до основних засад (пункт 5), а й є також реалізацією ще одного конституційного принципу судочинства — змагальності сторін в наданні ними суду своїх доказів і в доведенні перед судом їх переконливості (пункт 4).

Важливість цієї функції прокуратури закріплено і в положеннях Кримінального процесуального кодексу від 13 квітня 2012 (далі — Кодекс 2012), який набирає чинності в листопаді цього року. Зокрема, згідно з пунктом 15 частини другої статті 36 до обов’язків прокурора належить підтримання державного обвинувачення в суді, відмова від підтримання державного обвинувачення, зміна його або висунення додаткового обвинувачення.

Відповідно до Конституції України на прокуратуру покладається представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Зокрема, згідно з Законом України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року, підставою представництва у суді інтересів громадянина є «його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження» (частина друга статті 361).

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, випадки, про які йдеться у зазначеній конституційній нормі, передбачені зокрема статтею 33 цього Закону та статтею 29 чинного Кримінально-процесуального кодексу України від 28 грудня 1960 року (далі — Кодекс 1960) (пред’явлення цивільного позову в інтересах держави або громадянина про відшкодування збитків, заподіяних злочином), частиною четвертою статті 136 Кодексу законів про працю України (звернення до суду із заявою про стягнення заподіяної матеріальної шкоди з керівників підприємств, установ та організацій) тощо.

Для порівняння: за пунктом 12 частини другої статті 36 Кодексу 2012 прокурор має право «пред’являти цивільний позов в інтересах держави та громадян, які через фізичний стан чи матеріальне становище, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права, у порядку, передбаченому цим Кодексом та законом».

Важливою складовою повноважень органів прокуратури з нагляду за дотриманням прав і свобод людини і громадянина є нагляд за додержанням законів у оперативно-розшуковій діяльності під час проведення досудового слідства.

Як установив Конституційний Суд України у Рішенні від 30 червня 2009 року, із цієї конституційно визначеної функції прокуратури випливає також обов’язок доведення правомірності порушення справи. Участь прокурора під час судового розгляду справи за скаргою на постанову про порушення кримінальної справи повинна бути обов’язковою.

Важливим напрямом діяльності прокуратури є нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Головне завдання у цьому напрямі його діяльності — не допустити порушення прав і законних інтересів засуджених та інших осіб, тимчасово обмежених у свободі і, внаслідок цього, нездатних повною мірою самостійно захищати свої права.

У грудні 2004 року згідно з Законом України «Про внесення змін до Конституції України» статтю 121 Конституції України було доповнено пунктом 5, за яким до повноважень прокуратури віднесено «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами». Однак у вересні 2010 року Конституційний Суд України, розглянувши справу за конституційним поданням народних депутатів, визнав зазначений Закон неконституційним у зв’язку з порушенням процедури його   прийняття та набрання ним чинності, що мало наслідком втрату ним чинності та поновлення дії статті 121 Конституції України у попередній редакції.

Відповідно до Конституції України прокуратура продовжує виконувати в межах чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування (пункт 9 розділу ХV (Перехідні положення).

Оскільки дотепер приписи зазначеного конституційного положення лишаються невиконаними, прокуратура здійснює зазначені функції, а саме — нагляд за додержанням законів, а також розслідування діянь, що містять ознаки злочину.

Здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, прокурор користується повноваженнями, визначеними статтею 20 Закону України «Про прокуратуру», які полягають у тому, що він зобов’язаний своєчасно виявляти порушення закону та вживати заходів до усунення виявлених порушень, причин та умов, які їм сприяли, а також притягти порушника закону до відповідальності.

Слід визнати, що нагляд прокуратури за додержанням і застосуванням законів протягом усього періоду його існування був предметом наукових досліджень та дискусій.

На наш погляд, слушною є думка В. Тація та Ю. Грошевого, які вважають, що потреба в нагляді за додержанням законів сьогодні не тільки не змінилася, а дедалі більше зростає. Ця функція прокуратури повинна залишатися до створення справді правової держави з високою політичною культурою народу, надійною державною владою, відповідними державними традиціями.

З цього приводу слід зазначити, що віднесення функції нагляду за додержанням законів до повноважень органів прокуратури передбачено законодавством багатьох країн.

Так, низкою повноважень у сфері правозахисної діяльності наділена прокуратура Франції, яка покликана, серед іншого, здійснювати трактування законів, нагляд за регулярністю виборів членів комерційних судів та відповідністю їх діяльності закону, нагляд за виконанням законів у комерційних структурах, за роботою контор та офісів міністерства юстиції.

Нагляд за додержанням законів, швидким і точним відправленням правосуддя, захистом прав держави, юридичних осіб і недієздатних належить до компетенції прокурора Італії.

Забезпечення захисту цивільних прав, виконання бюджетного, податкового, антитрестовського законів, законодавства про охорону навколишнього природного середовища, захист прав неповнолітніх тощо є обов’язком аторнейських служб Сполучених Штатів Америки.

Повноваження з нагляду за додержанням конституційності та законності, слідкування за повагою до конституційних гарантій і прав людини, захисту колективних та державних інтересів у різних редакціях визначено функцією прокуратур також в Андоррі, Португалії, Польщі, Мексиці, Парагваї, Афганістані.

У низці країн органи прокуратури наділені компетенцією наглядати за законністю рішень офіційних адміністративно-управлінських структур та службовою поведінкою державних посадових осіб. Її мають прокуратури в Аргентині, Болівії, Бразилії, Колумбії, Панамі, Угорщині.

Свої особливості має прокуратура в Іспанії, на яку покладено здійснення контролю за повагою до конституційних інститутів та основних прав і публічних свобод. Контроль за належним додержанням і виконанням законів, дотриманням справедливості також є повноваженнями прокуратур в Індонезії, Кабо-Верде, Гвінеї-Бісау, Лаосі.

Наглядовими повноваженнями наділені органи прокуратури у країнах соціалістичного табору. Зокрема, вищим органом прокурорського нагляду є Верховна народна прокуратура Китаю. Аналогічні функції виконують прокурорські служби у В’єтнамі, Корейській Народно-Демократичній Республіці, на Кубі.

Нагляд за додержанням законів є одним з основних напрямів діяльності органів прокуратури також у колишніх республіках Радянського Союзу. Зазначені повноваження мають прокуратури Російської Федерації, Білорусі, Казахстану, Киргизії, Таджикистану, Туркменістану, Узбекистану.

У своїх документах Конституційний Суд України також наголошував на необхідності реалізації приписів пункту 9 розділу ХV (Перехідні положення) Конституції як у частині законодавчої конкретизації нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, так і щодо сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Чинне законодавство, яким регулюється діяльність прокуратури, вочевидь потребує вдосконалення і в аспекті конкретизації меж та порядку здійснення прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів.

У юридичній літературі також зазначається, що у своїй діяльності прокурор є абсолютно незалежним (В. Басков, І. Ємельянова, С. Нікітін, А. Халілулін та інші), що є важливою гарантією належного виконання органами прокуратури своїх функцій.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав справи за конституційними поданнями, в яких порушувалися питання незалежності прокурора від впливу з боку інших органів державної влади, їх посадових осіб, а також представників політичних партій та громадських організацій, та сформував певні правові позиції, які полягають у такому:

— органи державної влади і місцевого самоврядування, їх посадові особи, засоби масової інформації, громадсько-політичні організації (рухи) та їх представники не повинні втручатись у діяльність прокуратури (Рішення від 11 квітня 2000 року);

— за змістом частини першої статті 86 Конституції народний депутат не може адресувати свої вимоги та пропозиції іншим, ніж керівники, працівникам органів прокуратури, в тому числі й слідчим прокуратури. Вплив у будь-якій формі на прокурора чи слідчого з метою перешкодити виконанню ними службових обов’язків заборонено чинним законодавством (Рішення від 11 квітня 2000 року).

— відповідно до Конституції прокуратура становить єдину систему (стаття 121), а організація і порядок діяльності її органів визначаються законом (стаття 123). Ці конституційні положення не допускають будь-яких винятків щодо врегулювання правовими актами Верховної Ради АРК організації і порядку діяльності органів прокуратури, призначення на посаду та звільнення з посади прокурора АРК (Рішення від 27 лютого 2001 року).

Як зазначено у підсумковому документі 6-го засідання Конференції Генеральних прокурорів Європи, яке відбулося 29—31 травня 2005 року в Будапешті, завдання прокурорів, які виходять за межі кримінальної сфери, є корисними і обґрунтованими, та рекомендовано «прийняти рішення щодо необхідності надання прокурорам повноважень вживати заходів, які виходять за межі кримінальної юрисдикції».

Новий сучасний прокурор має виступати у розумінні населення не карателем чи навіть обвинувачем, а, насамперед, захисником прав і свобод громадян та інтересів держави. Його головним завданням має бути реальне поновлення цих прав та інтересів, відшкодування завданих збитків, застосування заходів впливу, не пов’язаних з притягненням до кримінальної відповідальності.

Саме таку мету має реформа системи кримінальної юстиції в Україні, у тому числі й органів прокуратури.

Торік змінами до Кримінального кодексу України проведено декриміналізацію низки складів злочинів у сфері господарської діяльності, а значну кількість передбачених покарань у вигляді позбавлення або обмеження волі замінено на більш м’які. Відбувається гуманізація кримінального процесу. Новим Кримінальним процесуальним кодексом України значно зменшується сфера застосування запобіжного заходу — взяття під варту. Запроваджено нові, як для України, інститути визнання вини, медіації (примирення) тощо.

У цьому контексті повноваження прокурора поза межами кримінального права, як важливої складової загальнодержавного механізму захисту прав і свобод людини і громадянина, набувають особливої ваги.

У будь-якому разі, формуючи модель прокуратури, потрібно керуватись як міжнародними стандартами щодо її ролі і місця у демократичному суспільстві, враховуючи зазначений міжнародний досвід, так і зважати на історичні традиції та реальний стан соціально-економічного розвитку України.