Конституційний ідеал і реальність народовладдя в Україні

Україна перебуває під впливом економічних і політичних світових інтеграційних процесів, а глобалізація та інтернаціоналізація суспільних відносин дедалі більше обумовлюють взаємозалежність розвитку національної правової системи та міжнародного права. Визнання Конституцією України міжнародно-правових норм складовою діючою внутрідержавного права зобов’язує органи державної влади бути безпосереднім виконавцем ратифікованих міжнародних договорів (конвенцій, декларацій).

Такого характеру процеси формують нові погляди правової науки на Конституцію як «живий» Акт народного визнання. Це пов’язано з тим, що суверенна воля народу була закарбована у проголошенні незалежності України, і всенародним голосуванням у 1991 році «повновладдя народу» обумовило суспільну єдність та верховенство щодо всіх інших влад. Конституційне право, займаючи особливе місце в системі галузей права, враховує тенденції змін і перетворень сучасних конституцій, їх зближення в системі конституційного будівництва Європи. За останні 15 років предмет конституційного регулювання поповнився новим джерелом — встановленими міжнародними стандартами правами людини і міжнародним захистом цих прав, верховенством права через демократію, що вимагає від Української держави набувати статусу «конституційної держави», дотримуватися традицій класичної демократії, перетворюючи Конституцію на Основний Закон держави і суспільства.

У цьому відношенні суспільство має можливість виявити ставлення всіх суб’єктів політичної (державної) влади до найголовніших цінностей та інститутів конституційного ладу, особливо до принципових оцінок їх дієвості в період конституційної модернізації. Найскладнішим і водночас актуальним для аналізу є постановка конституційної проблеми — реального народовладдя, а для цього необхідно виявити обсяг ідеального і реального в суспільних відносинах, і тоді можливо аналізом конституційних норм оцінити системоутворюючий інститут демократії — народовладдя в Україні. На наш погляд, встановити дійсну сутність народовладдя, як базової категорії влади громадянського суспільства, означає відповісти на головне запитання конституціоналістів: чи вказане поняття (категорія) відображає суспільний ідеал — абсолютне верховенство влади народу, закладене в нормі-принципі (стаття 5 Конституції), чи воно потребує сьогодні конкретизації в нормах Конституції щодо механізмів здійснення публічних функцій держави, визнання за владою народу існування «народного права» як невід’ємного елементу волевиявлення народу, реалізації повноважень суверена, не обмежуючи його форми прямої та представницької демократії. Важливо визначити, чи є народовладдя атрибутивним по відношенню до «живої» Конституції, чи за своєю природою воно потребує від законотворця виконання вимог внесення корекцій до Конституції, щоб зайняти своє місце в управлінні справами держави, бути дійсно «народоправством» як джерело суверенітету і влади в Україні?

Передусім, щоб оцінити реальність конституційного закріплення народовладдя, важливо виділити відому сукупність концептуальних ідей, які знайшли своє втілення в положеннях статті 5 Конституції, або існують як принципи, що не забезпечені конституційними механізмами і вимагають свого вирішення насамперед в реальному вимірі конституційних моделей (норм) здійснення народовладдя в Україні.

Як свідчить аналіз наукових джерел (у період з 1991 по 2012 роки), автори (науковці і практики гуманітарної галузі знань) у публікаціях про народовладдя позиціонують його з представницькою і безпосередньою демократією (це активне і пасивне виборче право, референдуми всеукраїнського і місцевого масштабу, самоорганізація громадян за місцями помешкання тощо.). Інститут присяжних та народних засідателів, який безпосередньо пов’язаний згідно з частиною четвертою статті 124 Конституції з участю народу у здійсненні правосуддя, як ціннісна категорія не досліджувався, а з політичних міркувань він не знайшов повної регламентації в чинному кримінальному судочинстві. Виходить, що нам нічого конкретного не можуть порадити теоретичні дослідження конституційного поняття «народовладдя»? Механічне повторення в науковій літературі сталих форм традиційного розуміння народовладдя не несе в собі нічого нового, а лише віддзеркалює консерватизм політично прийнятної позиції. Але зважимо, що сьогодні той час, коли потрібні реалістичні оцінки і нові підходи до конституційного поняття «народовладдя», виявлення механізмів втілення суверенних прав народу в політичне життя держави та суспільства. Концептуально по-новому треба оцінити сам принцип: держава — це виконавець волі народу, вона повинна служити громадянському суспільству. Проголосивши державу демократичною, чомусь забули про розподіл функцій між реально правлячими владними суб’єктами і народом, який, включаючи нації та етнічні групи, історично склався як Український народ (Преамбула Конституції) і здебільшого виступає як об’єкт соціальної спільноти, залежний від держави (суб’єктів влади). Соціологічні дані свідчать про тенденцію поглиблення існуючого розриву між інтересами влади (апарату правління) та інтересами народу (населенням), що породжує відчуження в досягненні мети і завдань держави (бути правовою, демократичною, соціальною, економічно справедливою). Вивести з пасивного стану народ, якому належить верховенство влади, не може громадянське суспільство, що несформоване і позбавлене ключових елементів існування в конституційному розумінні реальних форм незалежного від влади впливу на державну політику і, скоріше, має вигляд політичного сурогату громадських структур.

Народовладдя в умовах ринкового суспільства і відносин накопичення капіталу має вигляд ідеалу майбутнього у співвідношенні його з владою держави, а безпосередній вплив народу на сучасну модель державного устрою і правління можливий тільки за дозволом або погодженням «зверху». Державна влада, маючи конституційну модель сформованої «вертикалі» управління, з огляду на свою природу і встановлений правовий порядок не забезпечує розвитку і саморозвитку ініціативних форм прояву народовладдя, а надмірний державний контроль монопольно охоплює всі сфери життєдіяльності суспільства, що обмежує народну ініціативу, зводить нанівець можливості впливу на державні органи та органи місцевого самоврядування, а отже, змістовне положення частини першої статті 38 Конституції втрачає здатність на ефективне використання права громадян брати участь в управлінні державними справами. Реалізація цього конституційного права окремими громадянами не тільки позбавлена законодавчо встановлених механізмів, а й обмежено трактується органами правосуддя, зокрема, при розгляді позовів громадян до Верховної Ради України, коли йдеться про судовий захист їхнього конституційного права (статті 39, 40, 59 Конституції) щодо внесення пропозицій відносно законотворчої діяльності парламенту та його органів.

Вищий адміністративний суд України у Постанові від 7 липня 2010 р. (справа № 114/70), відмовляючи позовним вимогам громадянина К., пропозиції якого були відхилені Комітетом Верховної Ради України і йому відмовлено взяти участь у його засіданні, сформулював таку правову позицію: «Стосовно права на участь громадян в управлінні державними справами, колегія суддів зазначає, що статтею 38 Конституції визначено, що формами такої участі є вибори та референдум. З огляду на зазначені положення Конституції України, колегія суддів не приймає доводи позивача щодо порушення його права брати участь в управлінні державними справами» (стор. 3 постанови).

Мабуть, співзвучною є така спрощена, утилітарна позиція, характерна і для деяких начебто теоретично обізнаних політиків, які проводять ідею, що народовладдя реалізується, зокрема, у формі державної служби, а «Український народ здійснює свої владні права (повноваження) через реалізацію кожним громадянином України належної йому влади» (БМЮ України, грудень 2011 р.). Виходить така собі нескладна формула: «народовладдя — це апарат чиновників». Мабуть, такі ідеї — найзручніші для соціальних стереотипів, коли досить сумнівними судженнями проводиться ідея тотожності одноособового правління та народовладдя. Зрозуміло, що в такому разі конституційна формула визнання народу єдиним джерелом влади сприймається як утопія, і, здається, всім стає зручним, коли конституційна норма виявляється нежиттєздатною. Чи не тому суспільство переживає кризу представницької демократії, адже циклічно зміцнюється виборча система, яка не закріплена в Основному Законі як форма волевиявлення народу? Не існує і публічних зобов’язань депутатів усіх рівнів, які вже після виборів втрачають зв’язки відповідальності перед громадянами. Атомізм ідеї народовладдя сьогодні аналізується з критичних позицій достатності і завершеності існування (в нормах Конституції) демократичних інститутів, які відкривали б можливість впливати на владу і стояли поруч з державою, коли вона управляє людьми і територією. Чому ігнорують народ як джерело влади і до нього перестали звертатися, як того вимагає Конституція? Стимулювання процесу «гроші — влада — гроші» виключає саму ідею народовладдя, оскільки вибори гарних депутатів на всіх рівнях ніяк не позначаються на добробуті народу, і це стає зрозумілим суспільству. Саме сьогодні час замислитись науковцям і політикам, які механізми необхідно передбачити для здійснення народовладдя насамперед на конституційному рівні. Отже, без внесення змін до Конституції України 1996 року вже не обійтися, якщо народ має перетворитися за концептуальною ідеєю з користувача владою (за дозволом держави) на носія влади і тоді практично поступово, а не декларативно зміниться ставлення людей до своєї держави, зрушиться процес подолання відчуження народу від державної (одноособової, представницької, судової, виконавчої влади). Заклики до втілення демократії, народовладдя, верховенства права сприймаються без довіри суспільства і ніякої користі не приносять конституційному ладу, який існує в країні з деформованим розвитком і занепадом конституційних цінностей. А хіба таке не спостерігається сьогодні, якщо неупередженим поглядом оцінити реальність життя народу?

Отже, в чому полягає новий підхід до ідеї народовладдя?

За конституційною моделлю народовладдя (положення статті 5 та інших норм) сенс поняття джерела суверенної влади означає, що вона знаходиться над всіма владами, але критерій його сили (вагомості) залежить від можливостей незалежно від будь-яких умов і обставин застосувати вплив на суб’єктів владних повноважень (органи та посадові особи державної влади та місцевого самоврядування). Титул «суверенна влада народу» не вказує і не дає можливості вирішувати широке коло питань, забезпечувати узгоджене функціонування і взаємодію державних органів  тощо. Зрозуміло, що так питання і не ставиться. Для цього повинно бути формальне визначення способів виявлення волі народу, і вона може проявлятися тільки в суспільних інтересах як вирішальний чинник для конституційного режиму законотворення та державного управління. Прийняття рішень суб’єктами державної влади і місцевого самоврядування далеко не завжди обумовлене їхньою легітимністю (конституційністю) і самостійністю, що підтверджує аналіз рішень Конституційного Суду України (до 2008 року). Політична відповідальність перед народом може проявлятися періодично, коли застосовується функція установчої влади для глави держави, парламенту, системи виборних органів місцевого самоврядування. Народ, як суверен, не може встановлювати відповідальність за результати діяльності цих органів, а «протестна форма» суспільної думки не дає ефекту порозуміння з владою. По відношенню до всіх суб’єктів механізму держави юридично існує принцип довіри, а конституційна відповідальність за виконання ними конституційних повноважень в Основному Законі не передбачена. Разом з тим владу народу не можна замінити будь-яким суб’єктом, якому Конституція визначила статус суб’єкта політико-правового впливу на суспільне життя в державі. Проте за останні роки політики схиляють суспільну думку про народовладдя до інших позицій. Право управляти не утверджується з владою народу, не може бути безмежним, що, як правило, загрожує узурпацією і призводить до насильницького правління, посягаючи на права та свободи особи і громадянина.

То як треба розуміти найсуттєвіше питання: хто уповноважений Конституцією виражати бажання та інтереси народу? Не слід сумніватися, що ми забули при цьому пріоритет нації, яка є стрижнем Українського народу. Одразу треба зазначити, що відносно будь-якої сфери застосування поняття «нація» конституційне право не визначило її змістовну характеристику як «політична нація», а це створює непорозуміння і навіть конфлікти по відношенню до народного суверенітету, державної території, політичного устрою, державної мовної політики тощо.

Таким чином, конституційна доктрина народовладдя бути єдиним джерелом влади, щоб при розподілі компетенції влад і здійсненні владних функцій активна частина населення мала прямий доступ виявляти їм довіру і підтримку, а прийняття рішень на всіх рівнях залежало від громадян (з питань конституційного характеру, соціального добробуту і забезпечення, використання в інтересах народу земельних ресурсів, надр та інших об’єктів виключно права власності українського народу), не підтвердила свою життєздатність, а реалізувати повноту суверенітету народу стає неможливим з наступних причин: 

1) негативним для суспільства видається така політична воля, яка всупереч вимогам Конституції України стає все більше домінуючою силою, коли політична доцільність набуває розповсюдження через так звану модель «скерованої демократії»; 

2) через обмежені можливості суспільства забезпечувати гарантії підтримання свободи слова, свободи релігійних переконань, свободи мирних зборів і мітингів, свободи «протестного руху» за права людини і громадянина та посягання на соціальні цінності; 

3) з огляду на ігнорування владою суспільної думки, коли йдеться про врахування інтересів громадян у прийнятті рішень державного рівня стосовно соціально вразливих частин населення (інваліди, діти війни, учасники ліквідації аварії на ЧАЕС та інші); 

4) унаслідок недосконалого механізму формування представницьких органів народу за виборчою системою політичного списочного складу кандидатур, оскільки голосування за всіх, а не за кожного ігнорує принцип довіри; 

5) хибна система дискреційних повноважень органів місцевого самоврядування у «легальному» розпорядженні національними ресурсами (землею, надрами, водними запасами тощо), всупереч конституційному режиму обов’язковості народного волевиявлення на всеукраїнському і локальному рівнях (стаття 5 у системному зв’язку зі статтями 13, 14, 16, 41 та іншими); 

6) ігнорування державним апаратом, чиновниками місцевого самоврядування вимог Конституції і законів про безпосередньо діюче право в сферах життєвих інтересів людини і неможливість поновлювати порушені права в органах правосуддя;

7) відсутність колективних форм волевиявлення громадян і публічного порядку взаємодії з владою, яка погіршує життя громадян, обмежує їхні права (петиції, опитування громадян з введенням платіжних зобов’язань при ненаданні комунальних та інших послуг і т. ін.; 

8) з огляду на відсутність права у населення на «народні позови» до влади, на «народні законопроекти», на «народний контроль», на «вотуми народної недовіри» органам влади і посадовим особам  тощо. 

Формулюючи реальний стан деяких аспектів суспільного сприйняття конституційного ідеалу — народовладдя, можна стверджувати, що таке несприятливе становище підтверджується практикою, але головне полягає в тому, щоб визначити активну роль Конституції України, запропонувати нові механізми її дієвості у відповідних змінах конституційного порядку, коли між народом і владою буде дедалі менше посередників — користувачів владними повноваженнями. Ось чому за конституційним ідеалом проглядається важка, але благородна справа колективного розуму, коли необхідно негативно-критичні оцінки реальності перетворити на юридичні конструкції вдосконалення деяких конституційних норм, уникаючи абстракцій, бездоказовості і схоластичної юриспруденції з ознаками політичної кон’юнктури. Адже ніхто не в змозі заперечити, що найвідповідальніший, але вкрай необхідний для народу є процес якісного оновлення його суверенних прав, коли ніхто крім парламенту не запропонує нових механізмів здійснення народовладдя.