Василь ТАЦІЙ: «Право визначати і змінювати конституційний лад належить винятково народові України»

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, стала основою формування стабільної правової системи, істотно вплинула на формування у громадян України демократичної правової культури. Натомість значна робота, розпочата нею з формування відкритої та демократичної політичної системи, не змогла бути до кінця завершена і через бурхливі політичні події, що відбувалися після набуття чинності конституційною реформи 2004 року, і через нові виклики, які постали перед молодою українською державою після 20 років незалежності.

Урешті-решт, перед Конституцією постали нові завдання з визначенням із ключовими параметрами в організації влади, завершенням експериментування з виборчими системами, передачею повноважень з організації виконання рішень на рівень місцевого самоврядування (передусім на рівень обласних та районних рад). Тому зініційований першим Президентом України Леонідом Кравчуком та підтриманий Президентом України Віктором Януковичем процес зі створення Конституційної асамблеї є логічним продовженням постійної дискусії навколо шляхів оновлення конституційного ладу, спробою консолідувати зусилля всіх зацікавлених сторін (політичних партій, наукових шкіл, громадських організацій тощо) з метою створення цілісного бачення спільного розвитку України як демократичної та правової держави.

Чого ж ми очікуємо від цього органу? Варто наголосити, що легітимність конституційного ладу визначається усвідомленням народу його базових цінностей і, що не менш важливо, — сприйняттям громадянами цих цінностей як життєвих орієнтирів. І на цьому шляху вкрай важливо, щоб народ відчував свою причетність до зміни конституційного ладу, яка відбуватиметься за участю Асамблеї. До речі, це також чітко відповідає гарантіям принципу народовладдя, зафіксованим у чинній Конституції: «Право визначати і змінювати конституційний лад належить винятково народові України» (ч. 3 ст. 5 Основного Закону).

То як досягти поставленого завдання? Насамперед, як це усвідомлюється, саме з урахуванням означеного чинника важливості народної легітимації під час внесення змін до Конституції, процес створення Конституційної асамблеї мав абсолютно відкритий характер, із залученням максимальної кількості фахових людей, готових працювати над непростими правовими завданнями. Більше того, принципи формування самої Асамблеї також було сформульовано з урахуванням означених моментів. Як наслідок, маємо на сьогодні, орган, до складу якого ввійшли не лише провідні науковці, а й представники провідних політичних сил, громадські діячі, люди, обізнані з конституційною проблематикою та небайдужі до питання розвитку нашої держави як демократичної, правової та соціальної.

Однак на цьому зупинятися не слід. Принципово, щоб робота Асамблеї мала гласний характер, а кожен бажаючий зміг долучитися до процесу написання законопроекту про внесення змін до Конституції. Зробити це можна в тому числі й за допомогою сучасних електронних засобів спілкування, таких як сайт Асамблеї, електронна пошта, сторінки у відповідних соціальних мережах. Важливо, щоб кожен громадянин, який виявить бажання озвучити своє бачення подальшого конституційного розвитку країни, зміг не лише надіслати відповідне звернення до Асамблеї чи її робочих органів, а й отримав належну відповідь у вигляді розгляду його пропозицій членами Асамблеї.

Схильний разом із колегами вважати, що Асамблеї цілком до снаги зробити так, щоб діяльність із розробки конституційного законопроекту пройшла під гаслом «Конституцію пише народ України!». Стратегічною метою всього цього є не так просте оновлення конституційного тексту, як сприяння за допомогою відкритого, легітимного конституційного процесу консолідації всього суспільства на основі базових, ключових цінностей (верховенство права, пріоритет прав людини, народовладдя, рівність, повага до людської гідності, підконтрольність та спільна відповідальність влади тощо), а також подальшому правовому розвитку нашої держави.

Украй принциповим питанням є забезпечення максимальної легітимності процесу розробки та ухвалення конституційних змін. Тому Конституційна асамблея повинна стати справжнім форумом для всіх наявних думок щодо змін до Конституції. Кожен, підкреслюю, кожен громадянин, кожна організація, кожен трудовий колектив повинні отримати можливість долучитися до цього процесу.

Ще одним аспектом легітимності має стати абсолютна відстороненість майбутніх змін від бачення подальшого правового розвитку нашої держави конкретною політичною силою, конкретним політиком. Маю на увазі не врахування чи неврахування певної думки під час розробки тексту змін до Конституції. Принциповим є те, щоб ця думка не мала монопольного характеру порівняно з іншими позиціями через приналежність такої думки конкретній персоналії. Конституція — це закон усього суспільства, закон, який створює фундамент для його подальшого розвитку не на одне десятиліття. А тому харизма і підтримка певного політика в суспільстві на час розробки та ухвалення конституційних змін не повинна стати вирішальним чинником для остаточного рішення з «конституційного» питання.

На цьому етапі діяльності Конституційної асамблеї варто також визначитися і з такими ключовими питаннями, як реальність, а звідси і масштабність запланованої реформи. Фактично йдеться про те, які розділи є нагальними з точки зору внесення змін до них, а також те, чи варто охоплювати ревізією весь текст Конституції? Тобто чи ставимо ми собі за мету розробку нової редакції Конституції, чи все-таки мова повинна йти про напрацювання системних змін до Основного Закону? Відповідь на це запитання можна дати, проаналізувавши такі моменти.

Чинна Конституція складається з 15 розділів, кожен з яких має своє функціональне навантаження в механізмі регламентації конституційного ладу. Окрім цього, окремі з них перебувають під особливим захистом, оскільки потребують ускладненої процедури внесення змін до них із залученням думки народу на останньому етапі у формі проведення загальнодержавного референдуму. Йдеться про розділи І — «Загальні засади», ІІІ — «Вибори. Референдум» та ХІІІ — «Внесення змін до Конституції України». Ці розділи присвячені засадам конституційного ладу, а також механізму охорони конституційного ладу.

До цього переліку найзахищеніших розділів можна також додати і, як мені здається, найбільш важливий розділ ІІ — «Права, свободи та обов’язки людини та громадянина». Хоча процедура внесення змін до цього розділу не відрізняється певними особливостями, на заваді поспішних та необдуманих корекцій його норм стоїть імперативний припис ст. 157 Конституції, якою заборонено змінювати Основний Закон, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. Тобто, ставлячи собі за мету внесення змін до зазначених розділів, ми повинні замислитись над реальністю перспектив із чітким дотриманням конституційної процедури досягти очікуваного результати у вигляді зміни норм Основного Закону.

Вагомим є і змістовний момент, а саме доцільність внесення змін до відповідних розділів. Якщо уважно проаналізувати їх положення, то можна дійти простого висновку, що багато норм згаданих розділів є такими, що не викликають сумніву в доцільності їх збереження в чинній редакції.

Однак водночас безсумнівним є те, що за рахунок внесення істотних змін до інших розділів можна посилити ті само судові гарантії прав людини і зробити це можна, зокрема, через полегшення доступу до правосуддя, посилення незалежності та самоврядності органів судової влади.

Недоречним виявляється і надмірне розширення предмета конституційного регулювання. Конституція — це не звід законів, це головний нормативно-правовий акт, в якому концентровано мають бути викладені ключові питання побудови держави та суспільства. А намагання внести до тексту Основного Закону деталізовані норми можне призвести до ситуації, коли вже через 2—3 роки постане питання про заміну цих норм.

Очевидним є необхідність посилення гарантій реалізації принципу безпосередньої демократії. У цьому зв’язку можу зауважити, що посиленню значення саме цієї форми народовладдя може слугувати запровадження на конституційному рівні інституту народної законодавчої ініціативи. Схожий інститут діє в таких країнах, як Швейцарія, Іспанія, Бразилія і полягає в тому, що певна визначена на рівні Конституції кількість громадян (для прикладу, у Швейцарії це 50 тисяч) може подати до парламенту законопроект, обов’язковий для розгляду.

Таке право народу, цілком імовірно, може стати предметом регулювання і нашої Конституції, до того ж внести положення про це право можна і в розділ ІІІ, присвячений інститутам безпосередньо демократії, і в розділ ІV, в якому, крім статусних питань Верховної Ради, регламентується також законотворчий процес, в тому числі і перераховуються суб’єкти законодавчої ініціативи.

Цілком очевидно, що головна увага в процесі конституційного реформування має бути сконцентрована навколо розділів, які стосуються організації державної влади та місцевого самоврядування. Це обумовлено тим, що без вирішення цих питань саме на конституційному рівні подальша модернізація державного управління виявиться неможливою.

І в цьому контексті серед тих питань, які вже назріли і потребують свого вирішення на найвищому рівні, є пропозиція про конституційне закріплення виборчої системи. Річ у тім, що Україна є мало не єдиною європейською державою, котра за 20 років незалежності спробувала всі виборчі системи. Сьогодні ми спостерігаємо втомленість виборців від надмірної політизації представницьких органів влади, насамперед місцевого рівня. Поставлене Президентом України перед науковою громадою в межах відповідної робочої групи завдання щодо систематизації виборчого законодавства та приведення його у відповідність до європейських стандартів дає підстави сподіватися, що найближчим часом ми отримаємо якісно новий виборчий закон, заснований на змішаній системі.

Проте постійне експериментування з виборчою системою не дає підстав сподіватися отримати найближчим часом виборця з високим рівнем електоральної культури. Вважаю, що настав час поставити на обговорення питання про закріплення на конституційному рівні типу виборчої системи, що не дасть змоги в майбутньому змінювати систему під чергові вибори.

До того ж саме закріплення може мати місце і на рівні розділу ІІІ — «Вибори. Референдум», і на рівні розділу ІV, присвяченому діяльності парламенту, бо це має місце в конституції Нідерландів, Іспанії, Фінляндії, Італії тощо.

Немає жодного сумніву, що в процесі своєї діяльності Асамблея має виробити спільний підхід і до давно обговорюваної проблеми модернізації інституту депутатської недоторканності. Це питання тісно пов’язано з необхідністю гарантування прав опозиції. Саме як гарантія діяльності цієї частини депутатського корпусу замислювався свого часу інститут депутатської недоторканності. Однак водночас у конституціях європейських країн передбачається, що така недоторканність не є безмежною, а стосується лише виконання професійних обов’язків депутата.

Так, для прикладу, у Франції жоден член парламенту за злочин або проступок не підлягає арешту чи застосуванню будь-яких інших заходів, пов’язаних з позбавленням чи обмеженням волі, без дозволу Бюро палати, членом якої він є (крім випадків, коли члена парламенту затримали на місці скоєння злочину чи проти нього постановлено обвинувальний вирок суду).

Ще одним із найактуальніших питань є зміна інституційної структури влади, насамперед через можливість запровадження двопалатного парламенту. Адже ідея двопалатного парламенту була покладена в основу проекту Конституції, розробленого конституційною комісією і винесеного на розгляд Верховної Ради ще 11 березня 1996 року. Вона була підтримана Всеукраїнським референдумом, але внаслідок різних політичних чинників не була імплементована в текст Конституції України.

На переконання багатьох фахівців, двопалатність парламенту є вагомим чинником зменшення політичної напруженості в країні, оскільки в двопалатному парламенті зазвичай менше конфліктів між партіями, що приводить до стабілізації парламентської діяльності, заснованої на системі стримувань та противаг.

Часто можна почути заперечення, що для створення двопалатної структури парламенту в Україні немає підстав, оскільки Україна не є федерацією, але сьогодні парламенти багатьох унітарних країн Європи (не менше як 10 — Франція, Польща, Чехія, Ірландія, Італія, Іспанія, Білорусь тощо) мають саме таку структуру. Наприклад, у Франції Верхня палата парламенту розглядається як така, що представляє інтереси території, насамперед серед сільського населення. Сьогодні мало в кого викликає сумнів положення про те, що багатство України має прирощуватись саме в регіонах, а тому й регіональний чинник є одним із найважливіших у розв’язанні проблем розвитку нашої держави і суспільства.

Верхню палату парламенту пропонувалося створити як Палату регіонів на основі представництва від усіх областей України та міст зі спеціальним статусом — Києва та Севастополя. Тут можливо декілька варіантів — і шляхом загальних виборів в межах регіонів, і шляхом виборів або призначення регіональними органами влади.

Виходячи з того, що нижня палата парламенту покликана бути винятково органом політичного представництва, тобто від загальнонаціональних політичних партій, вона формується як правило на основі пропорційної виборчої системи.

Що стосується верхніх палат, то світова практика знає вельми цікаві підходи до їх формування. Для прикладу, верхня палата парламенту Ірландії складається із 60 членів, 11 з яких призначає прем’єр-міністр, а 49 обирають, до того ж із них по три члени Державний університет Ірландії та Університет Дубліна. Решту 43 обирають на основі рівного представництва кандидатів, які мають знання і практичний досвід із різних професій.

Серед питань організації державної влади на одне із чільних місць експерти ставлять посилення незалежності, авторитетності органів судової влади. І в цьому зв’язку однією з новацій може стати запровадження інституту мирових суддів. Слід зазначити, що ідея створення в Україні цього інституту не є новою, адже протягом здійснення судово-правової реформи вона не лише обґрунтовувалася на доктринальному рівні, а й отримала певне втілення у проекті закону «Про мирових суддів територіальних громад», який зареєстровано у Верховній Раді 10 жовтня 2008 року.

Утім, в умовах новітнього законодавства України, зокрема нового Кримінального процесуального кодексу, який передбачає провадження про кримінальні проступки, а також надзвичайно високого навантаження суддів місцевих судів проблема запровадження в Україні інституту мирових суддів набула особливої актуальності. Її розв’язання матиме багатоаспектне значення, яке, зокрема, виражається в такому:

1) це створить додаткові гарантії для забезпечення громадянам доступу до правосуддя;

2) істотно розвантажить місцеві суди за рахунок передачі розгляду окремих категорій справ до компетенції мирового судді, що забезпечить належні умови для здійснення правосуддя;

3) створить додаткові можливості для фахової підготовки суддів для роботи в інших судах загальної юрисдикції;

4) передбачений законом порядок обрання мирових суддів населенням тієї адміністративно-територіальної одиниці, на яку розповсюджуватиметься його компетенція, сприятиме підвищенню відповідальності мирового судді. Доречно зазначити, що саме такий порядок формування корпусу мирових суддів через вибори застосовується в таких країнах, як США, Росія, Швейцарія, Бразилія, Венесуела.

Уявляється, що мирові судді мають входити до передбаченої Конституцією системи судів загальної юрисдикції, а їхній статус, компетенція і повноваження — визначатися Законом України «Про судоустрій і статус суддів» і процесуальним законодавством.

У зв’язку з цим систему судів загальної юрисдикції, яка визначається статтею 125 Конституції України, слід доповнити положенням щодо дії в Україні мирових суддів.

Поліпшенню доступу до правосуддя може слугувати запровадження інституту конституційної скарги. Така форма звернення до органів конституційного судочинства створює додаткові можливості для судового захисту прав і свобод громадян на найвищому рівні, рівні конституційного контролю. Цей інститут довів свою дієздатність в таких країнах, як Німеччина, Росія, Австрія, Словенія, Чехія і багатьох інших.

Водночас, звісно, мають бути створені відповідні процесуальні фільтри, які не дозволяли б перевантажувати Конституційний Суд малозначними та необґрунтованими скаргами.

Хотілося б також ще раз привернути увагу наукової громадськості до висловленої раніше пропозиції щодо запровадження у структурі Конституції нового спеціального розділу під назвою «Охорона Конституції». До нього можна внести і питання функціонування інституцій, покликаних забезпечувати неухильне виконання конституційних норм: Конституційного Суду (як органу конституційної юрисдикції), Уповноваженого парламенту з прав людини (як органу, покликаного захищати конституційні права людини), Рахункової палати (як органу, покликаного захищати конституційні засади фінансово-економічної безпеки держави), прокуратури (як системи органів, які забезпечують конституційну законність у діяльності владних інституцій, передусім тих, що проводять дізнання та досудове слідство), і питання притягнення осіб до відповідальності за їхні порушення. Це сприяло б утвердженню принципів конституціоналізму в нашому суспільстві, підвищенню значення зазначених інституцій, корекції їх функціонального призначення та усвідомленню громадянами важливості Конституції як Основного Закону держави та суспільства.

Як відомо, приписи, присвячені територіальній організації влади, виявилися «найслабшим місцем» Конституції 1996 року. Це й не дивно, адже на момент прийняття Основного Закону відповідні питання залишалися дискусійними і не мали конкретних та однозначних відповідей. Проте на сьогодні накопичено достатній досвід функціонування місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, виявлено «слабкі місця» в їх стосунках між собою та центральними органами влади, усвідомлено основні міжнародно-правові стандарти в цій сфері. Власне, на сьогодні сформовано стратегічне бачення розвитку територіальної організації влади в напрямі її подальшої демократизації та оптимальної децентралізації, зміцнення місцевого самоврядування та посилення його матеріально-фінансової основи. Ці стратегічні орієнтири і мають бути відображені в Конституції.