Прийнятий 14 жовтня Закон України «Про прокуратуру»(частково чинний з 26 жовтня 2014 року, повністю чинність набуде 25 квітня 2015 року. — Ред.) — це не тільки старт справжньої реформи окремого відомства, але й початок якісних і, сподіваюся, невідворотних змін у системі всіх правоохоронних органів держави. Завдяки голосам 316 народних депутатів нарешті йде в минуле закрита система функціонування прокуратури — інституту старого типу, надзвичайно централізованого, з явно вираженою каральною функцією. Розкрию таємницю: ще за 10 хвилин до розгляду проекту в сесійній залі здавалося, що реформа може й не стартувати через лобістські зусилля ГПУ, в якої виробився багаторічний імунітет до змін.
Трішки історії
Чинний закон «Про прокуратуру» прийнятий ще у 1991 році. При вступі до Ради Європи у 1995 році Україна добровільно взяла на себе зобов’язання реформувати відомство згідно з європейськими стандартами. У Перехідних положеннях Конституції 1996 року законодавець визначив, що прокуратура здійснює функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів, а також функцію попереднього слідства лише до введення в дію законодавчих актів, якими буде сформована відповідна система органів держконтролю та органів досудового слідства.
Починаючи з цього року у Верховній Раді було зареєстровано понад десять проектів нової редакції закону про прокуратуру, але всі «буксували» на різних етапах свого розгляду в парламенті. Жоден із них не мав шансів на ухвалення, оскільки здатна впливати на колишніх президентів України та депутатський корпус прокурорська система не хотіла відмовлятися від комфортної для себе ролі всесильного та непрозорого відомства радянської моделі. Чимало народних депутатів, як і більшість наших співвітчизників, змирилися з тим, що в Україні ігноруються навіть положення Конституції, а, за Жванецьким, суворість законів компенсується необов’язковістю їх виконання. Натомість міжнародна спільнота не розуміла, як ми можемо десятиліттями відкладати взяті на себе під час вступу до Ради Європи зобов’язання. У численних висновках західних експертів йшлося: наша прокуратура залишається «надпотужним інститутом, функції якого значно перевищують обсяг функцій прокурорів у демократичній правовій державі». Не випадково Європейський Союз називав ухвалення нової редакції закону чи не ключовою умовою підписання Угоди про асоціацію.
У квітні 2009 року Верховна Рада прийняла за основу підготовлений групою народних депутатів законопроект «Про прокуратуру», який протягом наступних трьох років марно очікував розгляду в другому читанні. Будь-які спроби врахувати у ньому висновки Венеціанської комісії до попередніх аналогічних ініціатив, які готувала, наштовхувались на шалений спротив і Генеральної прокурори, і пропрезидентської більшості. Незважаючи на це, у квітні 2013 року комітет усе-таки включив ці рекомендації експертів у порівняльну таблицю до другого читання, що, зрештою, гарантувало би виконання взятих Україною зобов’язань із реформування відомства.
У відповідь представники Партії регіонів, які на той час мали більшість у комітеті, вирішили не блокувати розгляд проекту, а «ґрунтовно доопрацювати» його в адміністрації Президента та Генеральній прокуратурі. Зрештою, це призвело до «маскування» у тексті положень, які фактично зберігали прокуратуру радянського типу з функцією загального нагляду. Саме цей «покращений» (у значенні відомого лінгвіста М. Азарова) законопроект колишній глава держави надіслав на експертизу до Венеціанської комісії, яка на своєму засіданні 11-12 жовтня 2013 року схвалила висновок із постатейним аналізом законопроекту та відповідними рекомендаціями.
У Януковича ці пропозиції знову відверто проігнорували: 5 листопада 2013 року без врахування зауважень комісії законопроект подали до Верховної Ради, а через три дні — прийняли в першому читанні за основу.
У 2014 році після відомих усім подій за межі України втекли одіозні координатори реформи прокуратури з адміністрації Президента, Верховної Ради та ГПУ. Із формуванням у парламенті демократичної більшості комітет нарешті повернувся до рекомендацій Венеціанської комісії, до другого читання «очистив» текст від попередніх «покращень». На жаль, у подальшому ми все-таки були змушені піти на компроміс і погодитися з окремими пропозиціями ГПУ, очолюваної вже О. Махніцьким та В. Яремою, адже готовий до розгляду проект знову вперто не ставився на голосування в сесійній залі. Визнаю, що ці зміни не зовсім відповідали висновку міжнародних експертів, адже довелося вилучити положення, якими передбачалися: розмежування функцій Генеральної прокуратури, регіональних та місцевих прокуратур; перевірка на доброчесність кандидатів на посади прокурорів за допомогою поліграфа; проведення конкурсу на посаду Генерального прокурора України тощо. Без змін залишили і мілітаризовану структуру органу (класні чини).
Базові принципи діяльності прокуратури
Можливим критикам відповім, що перед комітетом стояв вибір: або проект знову невідомо скільки часу набиратиме «державної ваги» десь у шухляді в апараті Верховної Ради, або почати структурні зміни прокуратури вже зараз. Звичайно, ми обрали другий варіант, тим більше, що вдалося відстояти базові для демократичної країни принципи діяльності такого органу. Наведу конкретні приклади.
1. Згідно з прийнятим законом, прокуратура діятиме виключно в сфері кримінальної юстиції й позбавлена повноважень займатися цивільними, господарськими, адміністративними та іншими справами.
Комітет заблокував спроби ГПУ залишити собі так званий загальний нагляд за додержанням законів, який давав можливість прокуратурі перевіряти державні та приватні організації, на власний розсуд витребувати за межами кримінального процесу будь-які матеріали. Як інструмент тиску на політичних опонентів або бізнесових конкурентів такий нагляд дієвий. Але в цивілізованій державі прокурор не має права прийти в організацію і почати перевірку дотримання всіх можливих законів, які тільки є.
Навіть коли Кабінет Міністрів А. Яценюка в останні місяці ініціював скорочення кількості контролюючих органів за дотриманням законів удвічі — майже до 20 — прокуратура все одно наполягала, що в країні відсутня ефективна система контролю, а отже, слід залишити загальний нагляд. Очевидно, що для нагляду потрібні «роздуті» штати з величезною кількістю прокурорів, які часто зловживають своїм особливим статусом. Іще 10 років тому у відомстві працювало дев’ять тисяч осіб, а в 2013 році — аж 25 тисяч. У 2014 вже менше — трохи більше 20 тисяч співробітників, тобто маємо 46 прокурорських працівників на 100 тисяч населення, а європейський стандарт — лише 10 прокурорів. У Німеччині це співвідношення ще менше — п’яти прокурорів, а в Молдові взагалі один.
2. Комітет категорично не погоджувався — і ці гарячі дискусії тривали буквально до самого розгляду проекту в сесійній залі — аби органи прокурорського самоврядування були формальними, допоміжними структурами, рішення яких матиме лише рекомендаційний характер.
Після набрання закону чинності в нашій редакції таким найвищим органом стає всеукраїнська конференція працівників прокуратури, яка скликається раз на два роки. Таємним голосуванням делегатами обирається шість представників від Генпрокуратури, по три прокурори від усіх регіональних та по два — від кожної місцевої прокуратури. У період між цими конференціями вищим органом прокурорського самоврядування є Рада прокурорів України. До її складу входить два представники Генпрокуратури, чотири прокурори регіональних і п’ять — місцевих прокуратур, а також двоє вчених, обрані з’їздом вищих юридичних навчальних закладів.
Саме Рада прокурорів рекомендує призначення всіх кандидатів на адміністративні посади, а раніше всі ці питання вирішували у всесильній Генпрокуратурі. У законі ми виписали компромісну норму: якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендацією Ради прокурорів, то він вносить на її розгляд подання на іншу особу. Важливий момент: Рада вибирає лише тих, хто пройшов Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію.
Ця комісія комплектується із п’яти прокурорів, трьох представників від Уповноваженого з прав людини, одного юриста, рекомендованого з’їздом адвокатів, і двох, висунутих на з’їзді вищих юридичних навчальних закладів. Вона веде облік даних про кількість посад прокурорів, у тому числі вакантних, визначає рівень фахової підготовки претендентів за чітко виписаними критеріями, організовує незалежну систему тестування та вирішує всі питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення.
Система, коли на службу в прокуратуру потрапляло або за гроші, або «по дзвінку» виключно обмежене коло осіб — родичі, куми, свати — зараз кардинально змінюється. Найважливіше, що ці сильні самоврядні органи зможуть захистити чесного прокурора від можливого тиску з боку вищого керівництва. Про важливість виписаних у законі норм свідчить і те, що прокуратура до останнього хотіла зробити Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію максимально контрольованою — замість 11 представників визначити склад із 15 осіб, із яких 10 — прокурори. Зрозуміло, що вони могли спокійно заблокувати будь-яке «неправильне» рішення.
3. Комітет не підтримав пропозицію ГПУ закріпити в законі функцію процесуального керівництва досудовим розслідуванням. Вважаємо, що така не передбачена Конституцією форма нагляду «протягнута» до законопроекту колишніми кадрами В. Пшонки, аби де-факто зберегти за прокуратурою функцію слідства. Це означало б, що слідчі МВС, СБУ, податкової міліції де-факто є помічниками «слідчого-прокурора».
У сфері кримінальної юстиції жодної цивілізованої країни прокуратура не наділена адміністративною функцією проводити досудове слідство. Цим займається поліція або інші органи, адже очевидно, що не можна одночасно розслідувати й обвинувачувати, а в нас ця аномалія довгий час існувала. Натомість функція прокуратури з нагляду за органами, що ведуть це розслідування, потрібна, аби останні не порушували закон, права та свободи громадянина. Скажімо, щоб не було катувань, вибивання показів, щоб невинні люди не потрапляли за грати.
4. Також незалежність прокурора гарантується і матеріальним забезпеченням, яке прирівнюється до суддівського рівня. До прийняття закону зарплата прокурора на 30 відсотків складалася зі ставки, а на 70 — із суб’єктивних премій і надбавок від керівництва. За новими правилами — працівник отримує високу зарплатню, яка визначається виключно законом і не може ні скорочуватися, ні підвищуватися. Надбавок за стаж немає, залишені тільки персональні премії виключно за конкретні результати роботи.
5. Відтепер усі накази прокурора в кримінальному процесі повинні оформлюватися письмово. На вимогу слідчого він має письмово підтвердити й усну вказівку. Раніше тут також закладалася можливість для корупційних зловживань під час розслідування. Прокурор міг сказати слідчому або прокурору нижчого рівня: «Не проводь експертизу чи очну ставку, закрий безперспективну справу — «Я там нічого не бачу». А потім «вилізе» резонансна справа на поверхню — під час службового розслідування завжди можна сказати: «Я такої вказівки не давав». Коли це зроблено письмово — буде з кого спитати.
6. Останнім каменем спотикання став термін, із якого закон вводиться в дію. Прокуратура пропонувала через рік, наш Комітет — через три місяці. Зрештою, зійшлися на шести місяцях, але ряд положень 13 розділу почнуть діяти негайно.
Вважаю, що Верховна Рада прийняла без перебільшення історичне рішення, «нав’язавши» прокуратурі європейські стандарти. Це не просто гарний фінальний акорд парламенту VІІ скликання, а справді доленосний закон, що вже через деякий час відкриє шлях до якісного оновлення всієї силової вертикалі. Тепер естафетна паличка передана наступному парламенту. Сподіваюся, що на цьому шляху законодавцям допоможе і громадянське суспільство.
Андрій КОЖЕМ’ЯКІН, народний депутат України VІІ скликання, Голова Комітету Верховної Ради з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності.
