Сильна прокуратура по-європейськи — вимога часу

Насамперед тому, що згідно з п. 9 Перехідних положень Конституції України «прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства — до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування».

Але ж на момент прийняття Конституції існувало кілька десятків таких органів, та й зараз — не менше, а, можливо, і більше. Отже, фактично річ в іншому. У нашому парламенті, всупереч наявності в ньому політичного протистояння, завжди існувало розуміння того, що настільки різке обмеження функцій прокуратури призведе до розбалансування правоохоронного та правозахисного потенціалу держави.

Передбачалося, що зазначена функція прокуратури збережеться протягом порівняно короткого перехідного періоду. На жаль, цей період, пов’язаний із трансформацією суспільства, як свідчать останні політичні катаклізми, виявився значно тривалішим, ніж передбачалося на зорі української незалежності, і кінця йому поки що не видно. На цьому тлі спостерігаються масові порушення прав не тільки окремих громадян, а й цілих соціальних груп, прояви корупції, високий рівень злочинності, який неможна порівняти з рівнем інших європейських країн, особливо старої Європи.

Викорінювання цих явищ не можна зводити тільки до реагування силових структур, включаючи прокуратуру, на сигнали про злочини й кримінальне переслідування винних. Необхідно вживати заходів для усунення таких порушень закону, які є поживним середовищем для злочинності. Безумовно, головну роль у цьому повинні відігравати численні контролюючі структури. Щодо прокуратури, то вона є системоутворюючим ядром державного контролю, здійснюючи нагляд за дотриманням законів контролюючими й правоохоронними органами. Нині, як ніколи раніше, потрібен вагомий вплив прокурорського нагляду на процеси, коли одні контролюючі органи залишаються бездіяльними у боротьбі з правопорушеннями в межах сфер своєї відповідальності, а другі, навпаки, виявляють надмірну активність за межами своїх повноважень на шкоду державній політиці заохочення підприємництва й розумного оподатковування.

Виникає враження, що головною причиною наполегливості вимог структур ПАРЄ стосовно ліквідації зазначеної функції прокуратури є її відсутність у країнах Західної й Центральної Європи, хоча в окремих із них елементи такого нагляду існують. При цьому з боку європейських експертів лунають нарікання на те, що прокуратура України має більше повноважень, аніж потрібно в демократичному суспільстві, що й розглядається як досить вагома причина для урізання вищевказаної наглядової функції. А чи не вийде так, що це урізання згодом стане вагомим підтвердженням того, що вона все-таки була необхідна?

У результаті ліквідації зазначеної функції постраждає й інша конституційна функція — представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 статті 121 Конституції України). Адже прокурори втратять можливість проводити перевірки виконання законів, вимагати надання необхідних документів і матеріалів, проведення перевірок і ревізій і навіть викликати для пояснень посадових осіб і громадян. Це поставить під сумнів їхні можливості зі збирання матеріалів для подання в суди позовів в інтересах громадян і держави.

Понад те, повна ліквідація зазначеної функції поставить під сумнів можливості Президента України виконувати свої обов’язки як гаранта дотримання Конституції України, прав і свобод людини й громадянина (частина друга статті 102 Конституції України). Досить часто глава держави, маючи у своєму розпорядженні аналітичні матеріали, що надходять від адміністрації Президента, а іноді з урахуванням рішень Ради національної безпеки й оборони України, ініціює перед Генеральним прокурором України проведення перевірок у певних галузях, для чого використовуються можливості всієї прокурорської системи. Втративши частину наглядових повноважень, прокуратура втратить можливість втручатися в ці процеси.

На засіданні Комісії зі зміцнення демократії й утвердження верховенства права 22 грудня 2011 р. пролунала думка, що прийняття нового закону «Про прокуратуру й статус прокурорів» призведе до автоматичного припинення дії пункту 9 Перехідних положень Конституції України. Але текстуальний аналіз зазначеної норми не підтверджує цього висновку. Таке рішення може ухвалити тільки Верховна Рада України в такому само порядку, у якому вона проголосувала за відповідну норму в 1996 році. А поки його не прийняли, ця норма є чинною й має бути відтворена в новому законі «Про прокуратуру». Якщо при затвердженні проекту нової або оновленої Конституції України депутати ухвалять інше рішення, зазначена функція або зникне взагалі, або зазнає істотних змін.

 

Природно, виникає питання: як знайти вихід із такої ситуації. Звичайно, українське керівництво може стояти в цьому питанні до кінця й не поступатися принципами. Дехто закликає до вияву такої стійкості. Упевнений, що це не принесе користі нашій країні й загострить і так далеко не прості відносини з європейськими структурами.

Стає дедалі очевидніше, що необхідно спробувати знайти компроміс. Такої ж позиції дотримується й керівництво Генеральної прокуратури України. Про це свідчать вказівки Генерального прокурора України перетворити нагляд за дотриманням і застосуванням законів на правозахисну діяльність прокуратури, що відображено в наказах і вказівках підлеглим прокурорам. При цьому, природно, правозахисна діяльність прокурорів може й повинна узгоджуватися із захистом інтересів держави, оскільки ці завдання взаємозалежні й взаємообумовлені, і здійснюватися з використанням повноважень, передбачених частиною 2 статті 20 закону про прокуратуру.

Стала більш послідовно проводитися лінія на обмеження прокурорського втручання, підміни інших органів, припинення практики виявлення дрібних правопорушень для демонстрації показної активності в реалізації прокурорських повноважень.

Варто підтримати намір обмежити в законодавчому порядку приводи й підстави для проведення прокурорських перевірок. Передбачається, що перевірки за зверненнями фізичних і юридичних осіб повинні проводитися лише у разі їх попереднього дозволу компетентними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування й контролю. Для впорядкування перевірок варто передбачити в законі, що вони можуть проводитися тільки за мотивованою постановою прокурора.

Необхідно впорядкувати використання повноважень прокурора з реагування на виявлені порушення законів. Потрібно погодитися з думкою про відмову від використання надалі такого акту прокурорського реагування, як припис, що за своїм характером і ступенем обов’язковості частково нагадує судове рішення. Практика внесення приписів дає європейським експертам певні підстави стверджувати, що це призводить до втручання прокурорів у компетенцію судів. Можна відмовитися й від прокурорських протестів на незаконні акти й дії, використовуючи у всіх випадках для постановки питання про усунення порушень закону такий акт, як подання прокурора.

Всі ці та інші заходи змогли б зберегти значну частину законоохоронного потенціалу прокуратури України. Зрозуміло, щоб переконати в цьому наших партнерів зі структур ПАРЄ, знадобляться додаткові й до того ж неабиякі зусилля.

Відповідно до статті 121 Конституції України, прокуратура становить єдину систему, а відповідно до статті 6 Закону України «Про прокуратуру» — ще й централізовану. Принцип єдності й централізації прокуратури, без перебільшення, є й надалі повинен залишатися наріжним каменем прокурорської системи. І навряд чи є підстави називати це пережитком тоталітарної епохи. Реалізація зазначеного принципу й у сучасній Україні дає змогу забезпечити однакове застосування прокуратурою чинного законодавства, проведення скоординованих заходів щодо зміцнення законності, належний рівень державної дисципліни в прокурорській системі. Прокуратура не може бути перетворена, як дехто помилково вважає, на своєрідний клуб за інтересами.

У новому законі України «Про прокуратуру» доцільно закріпити принцип територіальності й спеціалізації. Це відображало б реальну організаційну структуру прокурорської системи, що передбачає існування територіальних і спеціалізованих прокуратур, а також реальні потреби спеціалізації прокурорської діяльності на окремих специфічних напрямах забезпечення законності. При цьому види спеціалізованих прокуратур мають визначатися не в законі, а актами Генерального прокурора України, що з урахуванням стану законності створює, ліквідовує й реорганізує ці прокуратури.

Не варто ігнорувати також важливість єдиноначальності й субординації в органах прокуратури, підпорядкування прокурорів нижчого рівня прокурорам вищого рівня, а всіх їх — Генеральному прокурору України.

Не можна допустити, щоб реалізація повноважень кожним із прокурорів була його приватною справою. Незалежність прокурора в сфері відносин поза прокуратурою справді абсолютна. Безумовно незалежними від голів судів є судді при розгляді конкретних справ. Але не можна ставити на такий само рівень стосунки між прокурором-керівником і його підлеглими. Такий керівник відповідає за роботу прокуратури в цілому, а отже, і за помилки й порушення закону з боку підлеглих. Тому він повинен мати змогу вчасно запобігати цим порушенням і усувати їх наслідки. Це не виключає необхідності закріплення в законі гарантій для прокурорів, котрі вважають, що вказівки керівника суперечать їхньому розумінню вимог закону.

Варто зберегти й роль Генерального прокурора України шляхом реалізації таких його повноважень, як забезпечення спрямованості роботи органів прокуратури, контроль за їх діяльністю, видання обов’язкових для органів прокуратури правових актів.

Не можна погодитися із закликами про створення в прокурорській системі так званого прокурорського самоврядування. Таку форму, до речі, передбачено в Конституції України (стаття 130) тільки для судової системи. Так можна піти на запровадження самоврядування і в органах виконавчої влади, у тій же міліції, чому б ні? Для обговорення актуальних питань діяльності прокуратури цілком достатньо колегій прокуратур. Усі питання управлінського характеру, як і тепер, переважно мають належати до компетенції керівників прокуратур на основі єдиноначальності.

Навряд чи можна погодитися і з пропозиціями ліквідувати класні чини для працівників прокуратури з носінням форми, оскільки це в декількох поколінь прокурорів розглядається як втілення їхнього правового статусу. Водночас, щоб не підкреслювати особливий статус прокурорів у судовому процесі, варто було б розглянути питання про використання ними мантій.

Слід зазначити, що в проекті закону України «Про прокуратуру й статус прокурорів», розробленому Комісією зі зміцнення демократії й утвердження верховенства права, є корисні пропозиції, спрямовані на зміцнення статусу прокурорів, як і адвокатів.

Це, зокрема, стосується:

— офіційного закріплення за всіма працівниками, що виконують прокурорські функції, титулу «прокурор»;

— закріплення порядку приймання на службу в прокуратурі, так само, як і підвищення по службі, на конкурсній основі;

— створення колегіальних органів для здійснення дисциплінарного провадження стосовно прокурорів для забезпечення об’єктивності при вирішенні цих питань.

Можна сподіватися, що ці та інші положення, спрямовані на демократизацію внутріслужбових відносин у прокуратурі, підтримають у Раді Європи.

Вважаю, що створення єдиного проекту закону України «Про прокуратуру й статус прокурорів» має відбуватися з активною участю Генеральної прокуратури України, провідних наукових установ і юридичних вищих навчальних закладів. При цьому необхідно продовжити дискусію стосовно принципових питань із представниками структур Ради Європи, насамперед, з Венеціанською комісією.