Державні цільові програми мають працювати на економіку та курс реформ

Указом Президента України №187/2012 від 12 березня цього року затверджено Національний план дій на 2012 рік щодо впровадження Програми економічних реформ на 2010—2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». Національним планом передбачено впровадження системи заходів з прискорення економічного розвитку країни та наповнення конкретним соціальним змістом реформ, що впроваджуються та впроваджуватимуться в життя суспільства. Як першочергові, визначені завдання щодо модернізації систем соціальної підтримки населення і надання житлово-комунальних послуг, розвитку сільських територій та проведення земельної реформи, реформи медичного обслуговування, а також освіти. Серед економічних пріоритетів держави — створення принципово нового інвестиційного клімату в країні, реформа фінансів, розширення доступу України на нові ринки, поліпшення умов захисту вітчизняних товаровиробників, налагодження співпраці з приватними партнерами у високотехнологічних галузях, розширення можливостей для постачання на зовнішні ринки продуктів переробки сільгосппродукції.

Важливим інструментом практичної реалізації зазначених заходів мають стати державні цільові програми. У 2012 році злагоджені дії всіх гілок влади мають повернути цим програмам їх основне призначення — бути інструментом вирішення найзначиміших проблем у житті держави. Зокрема, саме державні цільові програми стануть основними елементами практичного виконання Державної програми розвитку внутрішнього виробництва, розробленої в минулому році Міністерством економічного розвитку і торгівлі України. Крім того, Національним планом передбачається провести оптимізацію кількості державних цільових програм та забезпечити прийняття закону про державне стратегічне планування. Перелік програм, які передбачається виконати в 2012 році (із зазначенням обсягу їх фінансування), визначатиметься Державною програмою економічного і соціального розвитку України на 2012 рік, виходячи з показників, врахованих у Законі України «Про Державний бюджет України на 2012 рік».

Підхід глави держави до визначення пріоритетів соціально-економічного розвитку є своєчасним та обґрунтованим, зважаючи на ту тривожну ситуацію, що склалася сьогодні в сфері контролю за розробкою, прийняттям та фінансуванням державних цільових програм.

Особливості національного програмування

Передусім потрібно зазначити, що наявність великої кількості державних цільових програм призводить до неефективного використання бюджетних коштів та не дає можливості досягнути поставлених цілей. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, на кінець минулого року діяли 63 державні цільові програми, які реалізовувались згідно із законами України (11 законів) та постановами Кабінету Міністрів України (52 постанови). На цей час у Верховній Раді України на повторному розгляді після накладення в січні 2012 року вето Президента перебуває Закон України «Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основні напрями розвитку на 2013—2014 роки», яким, зокрема, передбачається здійснення в поточному році за кошти держбюджету 44 державних цільових програм.

Але вже сьогодні шість державних програм визначені фахівцями та експертами Мінекономрозвитку та Мінфіну необґрунтованими і потребують підготовки проектів нормативно-правових актів про втрату ними чинності.

Окрім того, доводиться констатувати, що державні замовники програм, якими є переважно міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не зацікавлені як в оптимізації їх кількості, так і в запровадженні жорсткої системи контролю за їх виконанням, оскільки це, з одного боку, дозволяє списувати постійне невиконання програм на їх незадовільне фінансування, а з другого — виключає настання відповідальності чиновників за їх неефективне виконання.

Наприклад, торік недофінансування державних цільових програм мало місце по Міноборони, МОЗ, МНС, Мінагрополітики, МОНмолодьспорту, Міненерговугілля, Мінрегіону.

Так, Мінрегіоном через несвоєчасне виділення коштів та недофінансування з державного бюджету не виконані в повному обсязі у визначені терміни Комплексна програма збереження об’єктів Національного заповідника «Софія Київська» на 2003—2010 роки, Державна цільова соціально-економічна програма будівництва (придбання) доступного житла на 2010—2017 роки, Загальнодержавна програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009—2014 роки.

Відповідно до Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19.09.2007 №1158 (головний розпорядник — Мінагрополітики), в минулому році за кошти державного бюджету передбачалося профінансувати 12,46 млрд. грн. Фактично ж профінансовано (станом на момент написання цього матеріалу) — 9,74 млрд. грн.

У зв’язку з недостатнім фінансуванням з держбюджету установ Державної пенітенціарної служби України виконання заходів, передбачених Загальнодержавною програмою забезпечення профілактики ВІЛ-інфекції, лікування, догляду та підтримки ВІЛ-інфікованих і хворих на СНІД на 2009—2013 роки, упродовж 2011 року становило лише близько 20 відсотків. Невиконання цих заходів має негативні наслідки та призводить до порушення конституційних прав хворих ув’язнених та засуджених.

На цьому тлі існуюча практика отримання суб’єктами господарювання державної фінансової підтримки на одні цілі за кількома програмами та відсутність належного контролю за використанням отриманих коштів з боку Рахункової палати, Мінфіну і Мінекономрозвитку призводить до аж ніяк не поодиноких випадків розкрадання коштів в особливо великих розмірах. Згідно з інформацією Генеральної прокуратури України, такі факти, зокрема, встановлені правоохоронцями в Київській та Донецькій областях при відшкодуванні вартості будівництва тваринницьких ферм та відшкодування відсоткової ставки за залученими кредитами товариствами «Нива Переяславщини» та «Ландуг Бройлер». Лише останньому товариству, розташованому в Донецькій області, незаконно виплачено 20 млн. грн.

63 млн. грн. бюджетних коштів було розкрадено під час виконання заходів, передбачених Загальнодержавною програмою імунопрофілактики та захисту населення від інфекційних хвороб на 2009—2015 роки. До кримінальної відповідальності притягнуто 11 службових осіб МОЗ та три службові особи ТОВ «Інтерфарм». Звичайно, це аж ніяк не повний перелік прикладів нахабного розбазарювання державних коштів посадовцями міністерств та відомств, відповідальних за виконання тих чи інших державних цільових програм. А щоб картина була більш повною та яскравою, наведу такі статистичні дані.

У провадженні органів внутрішніх справ торік перебувало 52 кримінальні справи про ці злочини. Сума встановлених збитків становить майже 14,9 млн. грн., з яких відшкодовано 132 тис. грн., або 0,9%.

Слідчими Служби безпеки України минулого року до суду з обвинувальними висновками направлено 80 кримінальних справ про злочини у бюджетній сфері. З постановами про звільнення осіб від кримінальної відповідальності до суду направлено вісім кримінальних справ стосовно восьми осіб. Досі проблемним залишається питання відшкодування збитків, завданих державі. Із понад 2,8 млрд. завданих збитків відшкодовано лише 16,3 млн.

Органами прокуратури торік під час перевірок правовідносин у бюджетній сфері виявлено фактів розкрадань, які становлять астрономічну суму — понад 2 млрд. грн. З них станом на сьогодні відшкодовано 1,3 млрд. грн.

До інших, не менш тривожних, системних недоліків, пов’язаних із розробленням та виконанням програм, згідно з висновками Мінекономрозвитку, Мінфіну та Генеральної прокуратури, можна зарахувати такі:

— недодержання державними замовниками вимог законодавства в сфері розроблення та виконання державних цільових програм у частині відсутності чітко визначених завдань і заходів, які передбачені для виконання в межах програми, термінів їх виконання, обсягів фінансування з розбивкою по роках та виконавцях, результативних показників реалізації програм;

— наявність дублювання окремих завдань і заходів програм декількома міністерствами та відомствами;

— незабезпечення програм реальними джерелами фінансування;

— наявність різних даних щодо кількості державних цільових програм у відповідних органах центральної виконавчої влади.

Запровадити нові підходи до розробки та реалізації державних цільових програм

Вищевикладений аналіз недоліків в розробці, організації виконання та контролю за фінансуванням державних цільових програм спонукає до пошуку нових підходів до цієї важливої справи, які б, з одного боку, враховували європейський досвід програмування, а з другого — відповідали особливостям нинішнього етапу соціально економічного розвитку України.

Що стосується найболючіших питань — надання та контролю за використанням коштів, то тут можна запропонувати такі підходи до існуючої практики.

По-перше, потрібно значно зменшити питому вагу державних коштів у загальному обсязі фінансування державних цільових програм на користь залучення інвестицій, приватних та благодійних коштів, пільгових кредитів тощо. Адже на сьогодні, як вже зазначалося, за рахунок держбюджету вищезгадані програми фінансуються на 60 відсотків. У Російській Федерації, наприклад, цей показник не перевищує 15 відсотків.

З другого боку, потребує законодавчого закріплення механізм, за яким набувачем активів чи їх частини, що є кінцевим продуктом від реалізації програми, стає винятково держава, а не сумнівні приватні структури. В поєднанні із запровадженням єдиного загальнодоступного реєстру і повного обліку програм замість існуючого сьогодні спрощеного переліку така практика, на мою думку, поставить достатньо надійний заслін розкраданню бюджетних коштів.

Інші системні ризики, пов’язані із розробленням та виконанням програм, можна було б значно знизити, якщо запровадити такі запобіжні механізми:

1. Скоординувати і узгодити дії всіх владних суб’єктів, які беруть участь в розробці, організації виконання та контролі за фінансуванням державних цільових програм: Президента та президентських структур, Верховної Ради, Кабінету Міністрів, НБУ, Рахункової палати, Генеральної прокуратури, судових органів. Для цього не потрібно створювати якусь нову структуру, адже Комітет з економічних реформ при Президентові України може успішно виконувати зазначену функцію.

2. Відійти від існуючої практики розпорошення ресурсів між численними пріоритетами розвитку та великою кількістю державних і регіональних програм. Наші реалії підштовхують до концентрації вкрай обмежених ресурсів на 10—15 важливих для України напрямах, які дають їй шанс утримувати гідне місце в міжнародній спільноті. З урахуванням досвіду розвинених країн світу (США, Японії, Євросоюзу) кількість перспективних програм, що охоплює переважно період в п’ять років, має відповідати кількості обраних на цей період пріоритетів. Через п’ять років пріоритети та відповідні програми після ретельного аналізу переглядаються та уточнюються, але кількість програм при цьому не збільшується.

Аналіз заходів, запропонованих Президентом України в Національному плані дій на 2012 рік, доводить, що всі вони мають програмний характер. Виходячи з цього, є всі підстави вважати, що в найближчі п’ять років мають бути реалізованими та відображеними у відповідних державних цільових програмах такі пріоритети соціально-економічного розвитку України:

— модернізація системи соціального забезпечення населення;

— реформа медичного обслуговування;

— розвиток науково-технічної сфери та реформа освіти;

— реформа енергетики, стимулювання виробництва електроенергії із відновлюваних джерел та біопалива;

— модернізація ГТС, нафтопереробних потужностей та стимулювання конкуренції на ринку нафтопродуктів;

— земельна реформа та розвиток сільського господарства;

— модернізація дорожньої інфраструктури та рухомого складу залізничного транспорту;

— модернізація житлово-комунального господарства;

— розбудова електронного урядування.

3. Оскільки ми живемо в період тривалої фінансово-економічної кризи, під час розробки державних цільових програм важливо з урахуванням рекомендацій та прогнозів авторитетних міжнародних інституцій планувати такі показники, які б відповідали динаміці кризового стану світової економіки. Адже аналіз виконання попередніх програм свідчить, що межі реального кризового стану постійно занижувалися.

4. Врахування під час вибору пріоритетів соціально-економічного розвитку очевидних порівняльних переваг вітчизняної економіки (наявних запасів чорнозему та водних ресурсів, унікальної сировинної бази для виробництва ядерного палива та розвитку металургії, інфраструктури для забезпечення торговельних зв’язків між країнами Європи та Азії, можливості виробництва у великій кількості дешевих та якісних продуктів харчування, дешевої робочої сили, унікальності курортних зон Карпат і причорноморського регіону та ін.). Відповідно до цих переваг під час складання державно-цільових програм буде цілком слушним стимулювати інвестиційну привабливість відповідних регіонів та галузей економіки, а також регулювати структуру експорту-імпорту з метою повного завантаження власних виробничих потужностей і недопущення перенасичення внутрішнього ринку тими товарами та продуктами, які в достатній кількості виробляються в Україні.

5. Нам потрібно поступово відходити від прив’язки програм соціально-економічного розвитку країни до політичних обіцянок політичних сил та їх лідерів. Під час обговорення доцільності впровадження тієї чи іншої програми перш ніж готувати проект відповідного урядового рішення, своє слово мають сказати фахівці-науковці та галузеві експерти. Ганебною для нашої країни залишається відсутність належної процедури суспільної та наукової експертизи програм, підміна такої процедури імітацією наукового аналізу та видимістю всебічного громадського обговорення. Наука та фаховий досвід мають зайняти належне місце в процедурі розробки та реалізації урядових документів програмного характеру. А сама процедура розгляду державно-цільових програм у Верховній Раді України має починатися із аргументованої фахової дискусії на користь прийняття або відхилення не тільки «загальної концепції законопроекту», але й окремих програмних положень.

6. Невідкладного розв’язання потребує проблема відповідальності за виконання державних цільових програм, їх окремих розділів та положень. І досі залишається невідомим, хто персонально з членів уряду і який безпосередньо орган виконавчої влади відповідає за реалізацію конкретних розділів та пунктів програм. На урядовому інтернет-порталі і сьогодні не знайти текстів та аналізу виконання програм попередніх урядів. Положення про персональну відповідальність чітко визначеного кола урядовців і посадових осіб за наслідки реалізації конкретної програми та її складових частин, критерії виконання програмного документа та терміни звітності уряду перед Верховною Радою та Президентом України, на моє переконання, мають бути закріпленими на законодавчому рівні.

7. Конкретні наслідки та результати виконання державно-цільових програм попередніми урядами повинні бути постійно в центрі уваги органів виконавчої влади та громадськості, ретельно аналізуватися науковцями, а також фахівцями міністерств та відомств під час розробки нових програм. У такому разі буде забезпечено виконання обов’язкового для стратегічного планування принципу спадкоємності та аналізу попередніх результатів стратегічного планування.

Не викликає жодного сумніву, що, окрім негативних, в кожному з наших міністерств та відомств є й позитивні результати та приклади виконання окремих державно-цільових програм та їх положень. Сподіваюсь, що цей цінний досвід, як і запропоновані мною заходи, знайдуть гідне відображення в законопроекті про державне стратегічне планування, який розробляється нині урядом і розглядатиметься у Верховній Раді України найближчим часом.

Григорій СМІТЮХ, народний депутат України.