Сучасна об’єднана Європа переживає надзвичайно складний етап у своєму розвитку. На межі дефолту вже давно балансує Греція, фінансова криза охопила Іспанію, Італію, Ірландію, Португалію, ще 3—4 країни «на підході». В банківській системі країн Євросоюзу гостра криза ліквідності й поки що не зрозуміло, як реально наповнювати стабілізаційний фонд... Проблем безліч — частково вони спричинені циклічною економічною кризою, частково неузгодженістю між країнами-членами ЄС стосовно економічного та фінансового управління, частково надто швидким інтеграційним процесом, що вочевидь перевищив абсорбційні можливості навіть цієї потужної міжнародної організації.

Запрошення до членства залежить від нас самих

Мабуть, усім уже зрозуміло, що в передбачуваному майбутньому членство в ЄС для України на порядку денному не стоятиме здебільшого з причин, що знаходяться поза межами нашої країни. Але інтенсифікація реформування економіки та інших секторів України за європейськими стандартами наблизила б нас до ЄС за умовами повсякденного комфортнішого життя, що для громадян країни і є найочікуванішим результатом. А в подальшому це призведе до запрошення України до членства в цьому престижному клубі, але як більш поважного учасника, а не утриманця європейських платників податків. Отож маємо усвідомити, що Європейський Союз починається вдома і реформування країни за його стандартами передусім залежить від нас самих.

Європейський Союз, зі свого боку, вже неодноразово посилав нам потужні сигнали про необхідність прискорення внутрішніх реформ. Для цього ЄС та деякі інші країни ще 20 років тому запропонували Україні, як і іншим пострадянським державам, дієвий інструмент для підтримки ринкових та демократичних реформ — міжнародну технічну допомогу (МТД). Саме міжнародна технічна допомога може бути потужним інструментом надання професійних консультацій і підтримки країні-партнеру з перехідною економікою для здійснення ринкових та демократичних реформ з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду.

У системі міжнародних відносин МТД відіграє роль важливого інструмента розвитку країни, що сприяє впровадженню в країні-реципієнті інституційних реформ, структурній перебудові економіки, розвитку ключових секторів економіки, підтримці підприємництва, реформуванню законодавства та іншим ринковим перетворенням, створюючи основу для притоку в країну інвестиційного капіталу й подальшої взаємодії зі світовою економікою. МТД відіграла та продовжує відігравати досить важливу роль у подальших ринкових трансформаціях у країнах Центральної Європи, що дозволило багатьом з них швидко адаптуватися до нових умов господарювання й інтегруватися до ЄС.

Неефективність вітчизняних органів влади

У проведених міжнародних оглядах інституціональної спроможності ефективного здійснення функцій координації МТД — Паризькій декларації (2005 р.) та Аккрському плані дій (2008 р.) було відмічено надто низький рівень ефективності та спроможності відповідальних українських органів влади у сфері координації міжнародної допомоги. Українські бенефіціарії поки що неспроможні ефективно взаємодіяти з досить складними й забюрократизованими донорськими процедурами. Розпорошеність «координаційних ресурсів» між різними установами без належної взаємодії між ними не дозволяє укомплектувати фахівцями відповідної кваліфікації навіть одну з чинних урядових структур, що займаються міжнародною допомогою, а інституційна неструктурованість не дає можливості здійснювати єдину державну політику із залучення та використання МТД для реформування економіки України на європейських засадах.

Структурно сфери відповідальності, пов’язані з програмуванням, управлінням та звітуванням про МТД, розділені в Україні між різними державними установами. Міністерству економічного розвитку та торгівлі належить провідна роль у цій системі — воно відповідає за програмування, координацію та моніторинг процесу. Національне агентство України з питань державної служби є провідним державним органом, відповідальним за впровадження програм деяких окремих програм ЄС. Міністерство фінансів несе відповідальність за забезпечення процесу отримання МТД у сфері управління державними фінансами (УДФ), сумісності міжнародної фінансової допомоги з державним бюджетом, за залучення ресурсів міжнародних організацій. У цілому ж в Україні поки що роль лідера в плануванні та управлінні МТД відіграють донори. Принципи Паризької декларації, за якими країна-бенефіціар сама має визначати стратегічні пріоритети розвитку та напрями підтримки з боку донорів, ще й досі не втілені в Україні.

Для ефективного застосування МТД необхідно створити комплексну систему її впровадження на основі цілісного підходу до економічних реформ принаймні у середньостроковому аспекті. Необхідно підготувати міжнародно прийнятні Національну стратегію розвитку та Національний план розвитку з чітким набором секторальних стратегій і планів. Має бути створена ефективна система координації діяльності донорів, яка пов’язує згадані стратегії та плани з діяльністю донорів.

У той час як існує чимало механізмів та систем координації управління МТД та координації донорської діяльності, найбільш ефективна система, що відповідала б зазначеним вище основним вимогам, є, за позитивним міжнародним досвідом, Децентралізована система управління технічною допомогою (ДСУ). Таким чином, уже зараз доцільно розпочати перехід на ДСУ, як це свого часу було запроваджено в багатьох країнах, які вступають до ЄС та які намагаються стати членами ЄС, або в Туреччині, для якої, як і для України, членство в Євросоюзі поки що аж ніяк не передбачається. Запровадження цієї системи є складним та довготривалим процесом і потребуватиме багато зусиль, але переваги та сильні сторони цього процесу набагато переважають необхідні витрати та зусилля.

Децентралізована система управління в основному полягає у передачі зобов’язань із закупівель та укладення контрактів від Представництва ЄС до країни-бенефіціарія, у той час як за ЄС залишається загальна відповідальність та контроль. На практиці це означає передачу відповідальності за управління проектом до органів країни-партнера із здійсненням нагляду з боку ЄС. Основна відповідальність за отримання та використання МТД, таким чином, повинна і буде належати не донорам, а самій країні-реципієнту, яка власноруч планує потреби в зовнішній допомозі й розробляє плани залучення та використання коштів МТД, узгоджуючи їх із донорами, виходячи з власних стратегічних та тактичних цілей розвитку.

Побудова системи ефективного управління МТД в Україні також має бути заснована на законодавчій основі високого рівня — законі України. В Україні поки що немає загального і зрозумілого законодавчого поля для програм МТД. Є лише декілька законодавчих актів та правил Кабінету Міністрів і Міністерства економіки і торгівлі, що регулюють процес координації МТД, оскільки Верховна Рада свого часу так і не прийняла закон про донорську технічну допомогу. Нещодавнє розпорядження Президента України від 03.01.2012 р. №1/2012 «Про робочу групу з опрацювання пропозицій щодо вдосконалення залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги» є важливою віхою на шляху підвищення ефективності використання ресурсів МТД для вирішення пріоритетних завдань економічного та соціального розвитку України, для поліпшення формату співробітництва з ФО, країнами-донорами, ООН та ЄС.

У країнах Центральної Європи ще перед їх приєднанням до ЄС потоки МТД було спрямовано через бюджет реципієнтів з доданням невеликого елементу співфінансування за рахунок власних бюджетних ресурсів. Ця практика виявилася досить вдалою для синергії зусиль донорів і реципієнтів, підвищення їх взаємної відповідальності за витрачені ресурси та досягнуті результати в процесі співпраці.

Технічну допомогу має координувати єдина урядова структура

З цією метою в Україні треба значно підвищити роль Міністерства фінансів у фінансовому управлінні МТД та підготувати бюджетну систему України до ефективного використання нових форм і методів співробітництва з ЄС. Розробка секторних і загальнонаціональної стратегій, забезпечення стабільного макроекономічного розвитку, ефективне реформування сфери державних фінансів України дозволить країні отримати широкий доступ до нових фінансових важелів підтримки, прискорити реформування економіки та демократичні перетворення й наблизитися до інтеграції з ЄС.

У більшості розвинених країн Міністерство фінансів відіграє значну роль у створенні національних програм допомоги, визначаючи аспекти щодо співфінансування та координування проектів бюджетної підтримки, і є головним органом з повноваженнями щодо загального фінансового контролю та нагляду за всіма міністерствами і відомствами, що може бути використано як потужний інструмент для здійснення реформ та контролю за результативністю програм міжнародної допомоги. Для цього необхідна функціональна розбудова потенціалу Міністерства фінансів України як основного програмуючого та координуючого органу управління допомогою у сфері управління державними фінансами (УДФ).

У Мінфіні за координацію МТД відповідає управління співробітництва з міжнародними організаціями та координації технічної допомоги (УСМО) в структурі Департаменту боргової та міжнародної фінансової політики. Досвід інших країн вказує на те, що координація у сфері управління державними фінансами повинна здійснюватися з більш високого організаційного рівня — мінімум окремим департаментом за існуючою структурою Мінфіну. З метою покращення управління фінансовими потоками та МТД у системі Міністерства фінансів було б доцільно вже зараз підвищити статус управління співробітництва з міжнародними організаціями та координації технічної допомоги до окремого департаменту з прямим виходом на заступника міністра, що відповідає за міжнародні фінанси, та підсилити його повноваження щодо координації у сфері європейської інтеграції та МТД.

Але вже сьогодні Міністерство фінансів здійснює суттєві кроки для вдосконалення практики координації діяльності донорів у галузі управління державними фінансами. Зокрема, вдалося зробити регулярними координаційні зустрічі з донорами з конкретним порядком денним. Паралельно з цим міністерство також впровадило нові інструменти координації діяльності донорів. Першим з них є так звана Донорська матриця, котра, по суті, є електронно-інформаційною та управлінською системою, що пов’язує ініціативи донорів та стратегічні цілі країни, визначає основні прогалини, а також фіксує основні заходи і результати, досягнуті під час реалізації проектів МТД. Інформація про поточну діяльність донорів збирається на щомісячній основі за допомогою так званої системи REMS, яка забезпечує детальнішу й актуальнішу інформацію щодо донорської діяльності у сфері управління державними фінансами. Для вдосконалення програмного циклу управління МТД у міністерстві було розроблено проект нових внутрішніх правил з управління рухом коштів, отриманих від міжнародних організацій та країн-донорів.

Ця установа на чолі з міністром чи навіть віце-прем’єром має взяти на себе координацію всієї міжнародної технічної допомоги, а з часом фінансових та інвестиційних потоків в Україну з використанням основних принципів «Плану Маршала», що були успішно застосовані для відбудови економіки Західної Європи після Другої світової війни.

Отже, для здійснення ефективного управління МТД в Україні разом зі створенням спеціальної державної установи як основного впроваджувального інструмента, існує нагальна потреба в подальшій розбудові інституційної спроможності Міністерства фінансів. Новий підхід до управління МТД надасть уряду України відігравати провідну роль у плануванні залучення та використання міжнародної технічної допомоги відповідно до стратегічних цілей розвитку країни, надасть поштовх на шляху до тіснішої інтеграції з міжнародним співтовариством, водночас поступово збільшуючи суми донорської технічної та фінансової підтримки.

Леонід КІСТЕРСЬКИЙ, директор Інституту  міжнародного ділового співробітництва, доктор економічних наук, професор;

Олексій ПЛОТНІКОВ, голова підкомітету з питань міжнародної економічної політики Комітету Верховної Ради з питань економічної політики, доктор економічних наук, професор.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Леонід КІСТЕРСЬКИЙ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Олексій ПЛОТНІКОВ.