Організаційна підготовка процесу формування необхідних змін до Конституції України знайшла відображення у концепції створення відповідно до президентського указу Конституційної Асамблеї та початку роботи її складу. Це привертає увагу до самої ідеї конституційної модернізації, яка ще не стала динамічною частиною життя суспільства. Але саме час замислитися над її сутністю і поступово переходити до осмислення з наукових позицій змістовної спрямованості цього важливого політичного процесу. Що потрібно врахувати в першу чергу? Для українського суспільства, державної влади та місцевого самоврядування, громадських об’єднань цей політичний процес пов’язаний з системними організаційно-структурними трансформаційними змінами, у розробці яких з метою удосконалення публічного управління повинні бути задіяні всі інститути державного і суспільного життя.

Потрібна довіра суспільства

Але як це зробити? Що має бути визначальним у досягненні мети — внесенні змін, які відповідали б інтересам суспільства, держави і людини? Для громадян України будь-яка реформа — це соціальна дилема. Це ризик з багатьма невідомими наслідками у майбутньому і особливо, коли йдеться про фундамент сучасного конституційного ладу в країні, коли можуть переглядатися найсуттєвіші принципи побудови державного устрою, політичної системи, що безпосередньо зачіпає життєві інтереси.

Той, хто ініціює будь-яку реформу (а це суб’єкти публічної влади — Президент, парламент, уряд), повинен 

насамперед передбачати чітку і зрозумілу для кожної людини відповідь на запитання: чи принесе реформа (модернізація) поєднання інтересів держави, суспільства з її власними інтересами? 

Реформам взагалі, а особливо конституційній реформі, завжди потрібна довіра суспільства, що є першою умовою людської солідарності на шляху до успіху. Відчуженість суспільних потреб від реформи конституційного характеру може подолати тільки сама публічна влада, особливо, коли йдеться про легітимність насамперед початкової фази, кожного наступного етапу підготовки і проведення конституційної модернізації. Не можна уявити, щоб цей шлях був простим, адже створення такого інституту підготовки конституційної модернізації, як Конституційна Асамблея, не повинно зводитися до виконання нею «одночасно формального» схвалення конституційно-текстуальних змін. Хіба буде виправданою у такому разі конституційна модернізація без довіри суспільства?

Якщо таке станеться, тоді як розуміти верховенство влади народу, участь суспільства, громадянина, принаймні у виявленні довіри до «нововведень» (появи запропонованих нових принципів, положень, норм, нових категорій конституційного смислу)? Чи слід чекати суспільним колам того часу, коли влада запропонує оцінити підготовлені зміни до тексту чинної Конституції України? А ще не виключається і постановка з боку політиків та окремих вчених питання про перегляд окремих розділів, тобто може статися системне «вторгнення» в текст Конституції, особливо, коли йдеться про повноваження інститутів влади, включаючи і органи місцевого самоврядування. Ініціативи у період активного (конституційного) процесу можуть мати радикальний характер, що неминуче спричинить дискусії проблемної аргументації і безплідні некомпетентні спори. На це вказують вже перші публікації, які з’явилися, зокрема, в газеті «КП в Украине» за 18 січня ц. р. під заголовком «Конституцию перепишут до конца года». Обізнані автори статті знайомлять читачів з пропозиціями окремих державних посадовців, в чому полягають такі зміни: Президента обирати у Верховній Раді; скасувати безоплатну медицину і освіту; розширити права місцевої влади. Відверті твердження стосуються «оприлюднення Асамблеєю своєї Конституції», а це досить симптоматично для майбутнього конституційного процесу, який ще не розпочався у професійному осмисленні конституційних проблем.

Отже, треба заздалегідь передбачити, що для збереження Конституції України, її основного ядра — положень принципів, аксіоматичних норм, гарантій забезпечення прав і свобод людини, фундаментальних категорій (влада народу, суверенітет, демократія тощо) нам видається правильним такий підхід: 

обмежити політичну зацікавленість, не допустити переписування Конституції, ховаючись за «зручну ширму» нової редакції тексту Конституції. 

Це є прихованою формою «політичного нападу» на Основний Закон, оскільки занадто велика вірогідність, що до її тексту можуть бути внесені поправки, які вплинуть на права та інтереси певних соціально-політичних груп, які прагнуть до переваг свого економічного і політичного становища в державі. Водночас не секрет, що багато положень Конституції не гармонізують з ідеологією конституціоналізму, деякі конституційні механізми обумовлені правовою константою конституційно-політичного режиму, який за природою є партійно-політичним у формуванні органів державної влади (Конституційний Суд, ЦВК, керівники місцевих рад і державних адміністрацій тощо). Багато конституційних положень вимагають переосмислення, уточнення, конкретизації у системному взаємозв’язку з базовими категоріями, зокрема, повноваження суб’єктів влади порівняно з принципом розподілу влад, оскільки значною залишається загроза їх зіткнення та протиборства.

Чи зберігається статус політико-правового документа...

Підготовча робота на першому етапі не може не викликати необхідність розробки і суто методологічних завдань, і насамперед важливо мати ґрунтовне пояснення: чи Конституція зберігає свій статус політико-правового документа, а отже, тоді якими мають бути правові постулати з політичним спрямуванням, коли вони застосовуються у створенні та розвитку демократичного ладу, громадянського суспільства, правової держави, визначення її соціальних функцій. 

За останні роки основне призначення Конституції як суспільного договору значно послабилося. 

Пряма дія норм Конституції теж похитнулася як гарантія її верховенства. Недавній казус з Рішенням Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року №3-рп/2012, коли основоположний принцип законності було витлумачено для вирішення судами справ про соціальний статус громадян так, що крім законів як регуляторів бюджетних відносин високий суд проголосив, що при реалізації політики у сфері соціального захисту громадян право Кабінету Міністрів регулювати своїми актами порядок і розміри соціальних виплат та допомогу, які фінансуються з коштів державного бюджету, не суперечить Конституції. Тепер не виключається продовження такої ж судової практики і в інших сферах, що явно виходить за межі вищої юридичної сили Конституції і відповідно до законів України. У правовій позиції Конституційного Суду щодо конституційності вказаних повноважень 

уряду підтверджено прямий шлях до дискреційних методів в управлінні бюджетними коштами. 

Це поставило під сумнів досягнення реального конституціоналізму про гарантованість прямої дії норм Конституції. Чому так сталося, коли суддям, без сумніву, цілком були зрозумілі вимоги частини другої статті 19, статей 85 та 92 Конституції України. Але як виконав їх Суд?

Економічна ситуація з дефіцитом бюджету, яку Суд, скоріше за все, не досліджував, взяла гору над конституційним правом. Такий сумнівний підхід не може належати до судового конституціоналізму. З приводу названого Рішення Суду від 25 січня 2012 року за конституційним поданням Пенсійного фонду в окремій думці трьох суддів Конституційного Суду знайшла відображення однакова правова позиція, а саме: конституційні права громадян на соціальний захист, як і взагалі конституційне право, не можуть бути поставлені у залежність від факту неможливості фінансово-економічного забезпечення соціального захисту громадян державою і необхідності запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, а отже, обмеження права громадян на соціальний захист, як визнав Конституційний Суд, є «конституційно допустимим». Які ж запобіжники слід вважати необхідними для введення їх у вигляді змін до Конституції, щоб політика не домінувала над правом? Немає причин приховувати той факт, що в Конституції існують відносини між політикою і правом, які не можна вважати ідеальними, а коли політика в конституційному праворозумінні вже стає домінуючим елементом у правосудді — не виключаються серйозні ускладнення в суспільстві.

Вражає те, що Конституційний Суд довільно витлумачив один із фундаментальних принципів — чим змінив суспільне уявлення про сформульовану в попередніх рішеннях сутність конституційного права людини на соціальний захист. 

У зв’язку з цим постає проблема обмежень для Конституційного Суду для запобігання прийняття таких рішень, які б визначали повноваження Суду щодо застосовування актів, з нижчою юридичною силою при наявності конституційних приписів щодо чинних законів. Адже втрачається функція «охорони» Конституції, особливо у такій важливій сфері, як соціальне забезпечення громадян України, руйнується стабільність системи соціального захисту населення, що вносить правову невизначеність у застосування норм Конституції відповідно до принципу обов’язковості виконання рішення Суду в бюджетній сфері і соціальному захисті.

Причиною появи таких казусів є насамперед недосконале визначення статусу (юрисдикції) Конституційного Суду, 

який нормативно повинен містити обсяг компетенції з обмежувальними запобіжниками, а саме: без права змінювати вже існуючі правові позиції при вирішенні справ за одним і тим же предметом конституційного регулювання, без права змінювати своїми рішеннями встановлені в Конституції принципи, без права розглядати справи суспільно-політичного значення у формі закритого (непублічного) провадження тощо.

Слід також звернути увагу на те, що виявилися недосконалими конституційні приписи самообмеження судової влади, що вимагає введення нових ефективних механізмів охорони і захисту Конституції України. З цією метою корисним має бути ґрунтовний аналіз виявлення «вузьких місць», колізій, незавершеності правових формул Конституції у забезпеченні її стабільності, що потрібно оформити першочерговими змінами (доповненнями) у тексті Конституції.

Спеціальний допоміжний орган

Тому цілком логічно, щоб аналітичний напрямок Конституційної Асамблеї був чітко визначений, методологічно уточнений (скорегований), оскільки навряд чи правильно, що вона буде керуватися у своїй діяльності, крім Конституції України, ще й законами, іншими нормативно-правовими актами, чинними міжнародними договорами України, як це встановлено пунктом 2.2 Указу Президента № 31/2012 «Питання формування та організації діяльності Конституційної Асамблеї».

Якщо її призначення пов’язано з громадянським суспільством, слід уточнити статус асамблеї як спеціального допоміжного органу, створеного Президентом України відповідно до п. 28 ст. 106 Конституції. Виникає і таке запитання: чи може такий орган виконати узагальнення практики реалізації Конституції України, а також пропозицій і рекомендацій щодо її удосконалення з урахуванням досягнень і тенденцій сучасного конституціоналізму. Якщо замислитись над тим, хто візьме на себе здатність кваліфіковано реалізувати цю функцію і чи можна отримати за поставленим завданням необхідний узагальнений матеріал для виявлення «вузьких місць», прогалин, неузгодженостей тексту Конституції України, одразу постає питання явної непродуктивності цього завдання, оскільки застосування Конституції на практиці пов’язано з багатьма чинниками (правовою культурою, слабким застосуванням в державному управлінні науки герменевтики, схильності до раціонального підходу у прийнятті законів, указів, інших актів нормативно-правового змісту тощо). А це означає, що 

члени асамблеї можуть не подолати ризик у використанні цього підґрунтя як наслідків отримання бездоказового, юридично некоректного по відношенню до Конституції матеріалу, що спричинить негативний вплив від його розуміння та наступного втручання в Конституційний текст Основного Закону України. 

Чи не призведе така методологічно-функціональна невизначеність до порушення принципів, закладених в основу організації і діяльності Асамблеї, яка має бути побудована на засадах професіоналізму та науковості? Чи не стане така підміна належного стану виявлення дійсних мотивацій у підготовці майбутніх змін до Конституції бажаним абстрактним уявленням про їх обґрунтованість і необхідність.

Уже сьогодні важливо всебічно проаналізувати загрози появи неякісно підготовленого матеріалу, для розгляду Асамблеєю, що може спричинити виконання методологічно необґрунтованих завдань. Вони мають бути конкретними саме на першому етапі підготовки і обґрунтування висновків узагальненої доповіді, які отримують члени Асамблеї. Якщо не звернути увагу на цей аспект діяльності Асамблеї, це значно ускладнить досягнення мети модернізації Конституції з огляду на майбутні внесені зміни до неї як легітимного акта. Розробники проекту указу і визначення способу досягнення мети — удосконалення, конкретизації і вироблення нових смислових конструкцій в юридичному тексті Основного Закону не можуть не подбати про внесення змін, які б ґрунтувалися на надійній методологічній основі. Але до цього вже сьогодні важливо уточнити перше завдання, з якого починається процес підготовки майбутніх змін до Конституції України.

Кожний вчений-конституціоналіст одразу зауважить — поза сумнівом, необхідно починати з аналізу, який потрібно уявити як плановий і системний. 

Проте важко передбачити, як можна проаналізувати конституційний лад, щодо якого має створюватися відповідна комісія Асамблеї, оскільки це базова, засаднича категорія Конституції, яка визначає всі інститути державного і суспільного устрою. Що у такому разі повинен зробити Конституційний Суд, який єдиний може давати правову оцінку пропозиціям по змінах до Конституції, маючи за мету охорону і захист державного ладу, конституційних прав і свобод людини і громадянина, забезпечення верховенства і безпосередньої дії Конституції? У такому разі синхронізація пошуку відповідей не матиме плідних результатів відносно недосконалості Конституції і навряд чи такий процес можна назвати професійним і науково обґрунтованим. Тут не можна припускатися помилки, оскільки ще 5 жовтня 2005 року Конституційний Суд України однозначно зобов’язав всіх суб’єктів державної влади керуватися незаперечним принципом: що тільки народ має право безпосередньо змінювати конституційний лад шляхом всеукраїнського референдуму. Зрозуміло, що конституційна модернізація — це удосконалення конституційних положень, які стосуються і зачіпають інтереси мільйонів людей, і тому варто це пам’ятати.

Анатолій СЕЛІВАНОВ, доктор юридичних наук, професор, академік НАПрН України.