Ринку потрібна допомога... держплану

 Із досьє «Голосу України»

Ємельянов Олександр Сергійович, починаючи з 1965 року, працював у системі державних планових органів: директором Науково-дослідного економічного інституту Держплану УРСР, заступником голови Держплану УРСР, Державним радником України, першим заступником голови Держекономради; членом Держкомісії з економічної реформи при Раді Міністрів СРСР і УРСР (1976—1990), керівником комісій, робочих груп і координаційної Ради з питань реформування ринкових відносин (1990—1993).

У період 1965—1970 і 1987—1989 років працював у системі центральних органів управління СРСР.

Керівник розробки перших ринкових програм і законів України, серед яких — «Програма надзвичайних заходів зі стабілізації економіки й виходу її з кризи», «Основи національної економічної політики України», «Про підприємництво», «Про концепцію роздержавлення й приватизації», «Про оренду», «Про індексацію доходів» і багатьох інших.

З перших днів ринкової свободи й незалежності в Україні, як і в багатьох інших незалежних країнах, які виникли після розпаду СРСР, всі зусилля були спрямовані на усунення «головного зла» командно-адміністративної системи і насамперед її ядра — планування.

Винна сама система управління

Воно охопило, по суті, усі рівні: від суб’єктів ринку до органів державного управління. І якщо безпосередньо для підприємців деяких сфер діяльності справді необхідна дерегуляція, то для напрацювання й реалізації економічних рішень зі структурних зрушень та інших макроекономічних процесів дерегуляція досить небезпечна. Тут уже необхідний комплексний державний план (держплан) і оптимізація вибору планових рішень. Ринку ж це не під силу.

Досвід найрозвиненіших країн показує, що пошук механізмів державного впливу на управління макроекономічними процесами в умовах ринкової економіки, особливо в стані її кризового розвитку, постійно перебуває під особливою увагою органів влади.

Яскравим прикладом цього є багаторічний (з 1960 року) досвід державного планування в Японії, де успіхи економічного розвитку пов’язують насамперед з розробкою й реалізацією «комплексного плану національного розвитку». Великих успіхів з підвищення ролі держави в комбінації з розвитком ринкових механізмів досягнуто в багатьох державах.

До речі, цілком очевидно, що без обґрунтованих нових механізмів, без конкретних завдань усім учасникам процесу реформування української економіки, її структури й основних параметрів, всерйоз будувати нову економіку неможливо. Головним винуватцем гальмування реалізації президентських економічних реформ виступає сама система управління, точніше, відсутність у ній плановості, а ще точніше — її антиплановий характер.

Чиновники різних рівнів саме найбільше й побоюються бути причетними до встановлення планових завдань і організації їх виконання. Адже це відповідальність за розвиток галузей і регіонів, впровадження реформаторських ідей, а головне — систематичний контроль і реагування на всі економічні колізії.

Сьогодні немає важливішої проблеми, ніж забезпечення владних державних структур новим механізмом (інструментарієм) напрацювання й реалізації програмних комплексних рішень із впливу на формування макроекономіки (цільових показників розвитку), її галузей і регіонів.

За великим рахунком, ринок є самонастроювальна система. Вона забезпечує свободу підприємництва, яка у свою чергу є функцією критерію ефективності. Суб’єкти ринку мають можливість самостійно, вільно ухвалювати рішення: що виготовляти, скільки випускати, кому продавати свою продукцію й у кого купувати сировину й комплектуючі.

Водночас державні владні структури мають напрацьовувати такі рішення, щоб суб’єкти ринку були зацікавлені у виконанні пропонованих державою планових (цільових) орієнтирів і завдань. Без таких (цільових) орієнтирів забезпечення рішення одновекторних завдань навряд чи досяжне.

Іншими словами, міністерствам, відомствам тільки на основі комбінації напрацювання планових завдань для міністерств, відомств, регіональних адміністрацій з використанням ринкових механізмів їх реалізації можливе вирішення різних багатокритеріальних завдань. Взаємна узгодженість і зацікавленість між встановленими державним планом (держпланом) напрямами — плановими завданнями для міністерств, відомств, регіонів і ринковими механізмами його виконання для суб’єктів ринку дає змогу забезпечити реалізацію Державної програми економічного і соціального розвитку. Саме на цій основі побудовано економіку в найрозвиненіших країнах. Вони мають план розвитку на макрорівні, для реалізації якого використовують усілякі механізми ринку.

У 2011 році Міністерством економічного розвитку і торгівлі вперше за роки незалежності створено унікальний державний документ за прогнозом комплексного розвитку національної економіки й соціальної сфери.

На жаль, проект Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2012 рік не міг розраховувати на реалізацію і забезпечення передбачуваних результатів. Він мав декларативний характер без адресних завдань виконавцям, галузевої та регіональної балансової узгодженості. Без цих параметрів будь-яка програма не може бути програмою дій.

Серйозні зауваження Президента України щодо оперативного коректування Державного бюджету України на 2012 рік напряму пов’язані із завданнями з виконання Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2012 рік.

Досвід прийняття бюджетів свідчить, що найбільше питань виникає навколо процесів перерозподілу його доходів. Але водночас ніхто не думає про те, що зі зростанням доходів і витрат бюджету необхідно забезпечувати виконання завдань з цільового нарощування доходів.

Додаткові доходи мають тільки два джерела надходжень: або у когось забрати, або збільшити масу доходів за рахунок конкретних дій і виконання завдань. Третього шляху не дано.

У ринку один критерій — дохід, а для держави — це багатокритеріальна проблема

Йдеться про те, що Державний бюджет має розглядатися як єдине ціле з Державною програмою економічного і соціального розвитку. І тому виконання прохань тих чи інших галузей або регіонів має розглядатися в нерозривному поєднанні з конкретними завданнями з виробництва додаткового доходу.

Сама ж Державна програма економічного і соціального розвитку країни не вирішує повною мірою головне завдання державного впливу на цільовий, адресний розвиток макроекономічних процесів, галузей і регіонів.

Система управління економікою, яка нині діє, практично повністю виключила такий важливий інструмент, як планування. Як наслідок — держава втратила важелі впливу на формування основних результативних економічних показників розвитку галузей і регіонів. Тому багато які програмні та виконавчі документи органів влади й управління економікою, її галузями й регіонами перетворилися на декларації, які лише переказують різні положення тез і вказівок програми Президента, замість того, щоб обґрунтовувати конкретні планові орієнтири й адресні завдання з їх виконання.

Жодні ринкові механізми й грізні директиви не в змозі забезпечити необхідні структурні зрушення в економіці, які зможуть спрямовувати ресурси на розвиток економіки країни шляхом, накресленим Президентом.

Також не зможе ринок виділити справжні пріоритети поточного й довгострокового характеру. Адже у ринку один критерій — дохід, а для держави — це багатокритеріальна проблема. Обґрунтувати макроекономічні зрушення й конкретні завдання зможе тільки план. У сучасних економічних координатах таким є Державна програма економічного й соціального розвитку України. При цьому економіка не визнає пріоритетів, які не мають ресурсних, інвестиційних та інших преференцій.

Є розбіжність, а часом і конфлікт інтересів держави й суб’єктів ринку, приміром, зростання тарифів на газ, тепло та електроенергію.

Державна програма економічного й соціального розвитку країни сьогодні являє собою, по суті, єдиний зведений економічний документ. Разом з тим, він є лише інформаційним масивом, у якому узагальнено деякі наміри галузевих відомств і регіональних адміністрацій. Ця програма не містить планових орієнтирів і завдань, і, звичайно, не може служити для них планом дій. Звичайно, така державна програма не може служити інструментом управління економікою.

План стратегічного розвитку спрямовано на вирішення стратегічних завдань і, як і будь-яке завдання, має містити адресні завдання й відповідні показники (індикатори) їх реалізації. Тільки в цьому разі можна говорити про додаткові ресурси, очікувані результати, оцінки виконання завдань тощо.

Тому з метою підвищення дієвості програми, обґрунтованості результуючих показників і контролю їх виконання, необхідно, щоб програма обов’язково містила комплекс планових орієнтирів і адресних завдань з розвитку макроекономіки, галузей, відомств і регіонів, який, у свою чергу, має бути підкріплено чітким визначенням конкретних термінів виконання й відповідальних виконавців з окремих адресних завдань.

Уряд, ставлячи завдання, не втручається в сферу діяльності суб’єкта ринку, тим самим він допомагає ринку розвиватися у визначеному державою напрямку.

Тому одним з найважливіших постулатів розробки Державної програми розвитку країни є обґрунтування мінімально (максимально) припустимих значень і обмежень з основних аспектів і показників, що характеризують динаміку приросту виробництва, темпи, пропорції й структурні зрушення в економіці, а також результуючі показники ефективності використання ресурсів, динаміки соціального розвитку й зростання життєвого рівня населення.

Вони мають обґрунтовуватися головним розроблювачем програми — Міністерством економічного розвитку й торгівлі України разом з Міністерством фінансів України й Національним банком за участю інших функціональних міністерств і відомств. Результатом такої прогнозно-аналітичної роботи будуть стартові планові (цільові) орієнтири для розробки галузевих і регіональних розділів програми, а також для проведення необхідних ітерацій з міжрегіонального і міжгалузевого поєднання й уточнення основних макроекономічних зведених показників загалом по програмі.

Тільки такі показники можуть служити головними плановими цільовими орієнтирами формування Програми економічного й соціального розвитку національного господарства України, його галузей і регіонів.

При цьому макроекономічні зведені показники мають становити суму їх значень і по регіонах, і по галузях. Варто підкреслити, що неузгодженості між сумами галузевих, регіональних і зведених макроекономічних показників можуть мати місце. Вони цілком припустимі й повинні балансуватися за рахунок «Інших...», які, у свою чергу, повинні забезпечуватися міністерствами й регіонами за рахунок залучення суб’єктів господарювання, ще не притягнутих до виконання завдань проекту плану.

Можна з упевненістю вважати, що використання модифікованих державних планових (держпланових) механізмів в умовах дії ринкових принципів господарювання забезпечить підвищення ролі державного регулювання в реалізації основних програмних цілей і завдань.

При цьому ринкова свобода підприємницької діяльності суб’єктів господарювання жодним чином не уражатиметься «деспотизмом» плану. Навпаки, державні програмні планові орієнтири допоможуть ринку, надавши в пріоритетних векторах розвитку гарантії збуту продукції й послуг, забезпечивши відповідні державні замовлення на їх виробництво. Усе це не тільки не виключає розвиток конкуренції (головного атрибута ринку), а навпаки, сприяє конкурентній боротьбі за державне ринкове замовлення, в якому найважливішим є збіг інтересів у співвідношенні ціни і якості, і потрапляння до числа учасників виконання програмних завдань. У цьому разі механізм держзамовлення є вирішальним чинником у системі формування й реалізації Державної програми економічного й соціального розвитку України на відповідний рік.

У такий спосіб формуються ринкові «приписання» на виробництво деяких важливих для держави видів продукції в аграрному секторі США, коли їх міністерство сільського господарства шляхом погоджувальних переговорів формує для приватного сектору планові обов’язкові завдання з виробництва молока й гарантує викуп погодженої якості й обсягу за обумовленою ціною.

Було б дуже доцільно, як свого часу під час вирішення найбільших програмних питань, найважливіших питань підвищення рівня державного управління економікою, висувати лідера, завданням якого було б забезпечення повної взаємодії між Мінекономрозвитку, Мінфіном та іншими міністерствами, відомствами й регіональними адміністраціями в процесі розробки й реалізації Державної програми економічного й соціального розвитку України.

Особливо важлива ця обставина під час формування стартових умов, тобто обмежень і завдань. Економічні й фінансові обґрунтування обов’язково повинні кореспондуватися й у жодному разі не мати змагального характеру між міністерствами та відомствами. Основні об’ємні й структурні параметри обов’язково мають бути пов’язані з позиції ресурсного забезпечення, особливо в частині бюджетного фінансування.

Було б досить бажано, щоб уже на ранніх стадіях передпрограмної роботи сформувати основні об’ємні та якісні показники для того, щоб до початку планового періоду були завершені «тендери» і обґрунтовані параметри Державної програми.

Ця частина роботи має здійснюватися на основі параметрів бюджету.

Після розробки Міністерством економічного розвитку й торгівлі разом з іншими функціональними відомствами основних макроекономічних орієнтирів і прогнозів у галузевому й регіональному розрізах, їх доводять до всіх адміністративно-управлінських структур вищих галузевих і регіональних рівнів. Їхнє завдання — сформувати свої галузеві й регіональні програми, уточнити їх із суб’єктами господарювання, а також з розроблювачами зведених макропрогнозів.

На цьому ж етапі відбувається формування пріоритетів Державної програми, обґрунтування їх якісно-кількісних значень із урахуванням ранжирування по важливості й за рівнем преференцій у масштабах держави, галузей, регіонів. Отже, цільові макропараметри розвитку узгоджуються на галузевому й регіональному рівнях з конкретними виробниками, втягуючи ринок у вирішення державних планових завдань.

Залучення до виконання програми виконавців недержавного сектору може здійснюватися на основі використання різних форм зацікавленості.

У нинішніх умовах головним інтересом, що рухає виробництво, є гарантія збуту виробленої продукції чи надання послуг. У зв’язку із цим держава могла б стати діючим партнером товаровиробників у частині виконання завдань і реалізації державних пріоритетів. Очевидно, має сенс додатково напрацювати питання про покладання функцій посередника зі збуту продукції на конкретне міністерство або на спеціальні структури. Така співпраця стала б могутнім чинником у системі управління в умовах різних форм власності.

Останнім часом питання державного впливу на розвиток економіки стоять в основі політики всіх держав, особливо держав з високорозвиненою ринковою економікою. Показовим прикладом може служити період реформ М. Тетчер, яка провела широкомасштабні структурні реформи економіки Великої Британії. Фактично ж вона ставила конкретні завдання міністерствам та іншим управлінським структурам. І ніхто не висловлював сумніви про зазіхання на ринкову свободу.

Викладене дає змогу вважати за доцільне:

— регламентувати (позиціонувати) високим (найвищим) державним рішенням Державну програму економічного й соціального розвитку України як плану дій владних структур функціонального, галузевого й регіонального рівнів із залучення суб’єктів ринкової економіки до реалізації загальнонаціональних цілей, задекларованих Президентом України;

— така програма має містити планові орієнтири й завдання з формування макроекономічних показників, основних узагальнених і синтезуючих показників, а також участі в їхньому формуванні галузей і регіонів. Розробка пропозицій для визначення соціально-економічних пріоритетів і реалізації економічної політики має бути головною функцією Міністерства економічного розвитку й торгівлі за повної взаємодії з Міністерством фінансів та іншими функціональними відомствами;

— зобов’язати міністерства, відомства, регіональні адміністрації розробляти щорічно на основі пріоритетів і завдань Державної програми її відповідні галузеві й регіональні розділи. Методичне й організаційне керівництво, а також контроль над розробкою й виконанням Державної програми покласти на Міністерство економічного розвитку й торгівлі (можливо, для цього звільнити Мінекономрозвитку від деяких невластивих цьому державному органу управління економікою функцій, наприклад: проведення тендерів тощо). З метою забезпечення державного впливу на формування й розвиток галузей економіки й промисловості було б доцільно розглянути питання про створення в Міністерстві економічного розвитку і його НДІ галузевих підрозділів, поклавши на них прогнозно-аналітичну роботу й формування завдань для галузевих розділів програми.

Під час розробки Державної програми, а також її галузевих і регіональних розділів, необхідно передбачити:

— забезпечення пріоритетних напрямів розвитку джерелами й обсягами фінансування, відповідними трудовими ресурсами тощо;

— проведення необхідних структурних зрушень;

— заходи щодо залучення до реалізації державних програм економічного й соціального розвитку інвесторів, у тому числі з недержавного сектору;

— стимулююче використання державного замовлення на пріоритетних напрямах;

— прискорення інноваційних процесів за рахунок структурних зрушень в інвестуванні.

Враховуючи важливість для виробників, особливо недержавних, гарантованого збуту виготовленої продукції, функціональним і галузевим міністерствам необхідно підготувати пропозиції в частині можливого покладання на галузеві міністерства (або знову створювані для цих цілей спеціальні збутові структури), функцій з надання допоміжних послуг ринку в частині вивчення й прогнозування потреб, особливо для недержавних виробників. Це дало б змогу державі виступити гарантом зі збуту та фінансів. Разом зі стимулюючими та іншими важелями такий підхід забезпечує справжню зацікавленість для всіх суб’єктів ринку до включення в Державну програму на ринкових конкурентних засадах.

З огляду на те, що це загальнодержавна справа, то керівником програми має бути чиновник найвищого рангу, який є головною дійовою особою в цьому питанні.

Замість висновку

Я усвідомлюю, що деякі чиновники та їх прибічники сприймуть позицію в частині посилення ролі держави в розвитку економіки вкрай негативно. Одні — через неграмотність і фетиш ринкових гасел, інші — під диктовку різних консультантів та їх шефів. Головним аргументом при цьому всі як один висуватимуть тезу про те, що йде «повернення», «реставрація» тощо.

Усе це блеф. І ми маємо бути готові переступити через це. Йдеться про те, що держава, особливо держава, яка утворилася лише недавно, не може стояти осторонь від розвитку економіки, не може не впливати активно на процеси формування економічних механізмів, у тому числі й ринкових.

Йдеться про те, щоб науково обґрунтовано визначитися з процесами синтезу державного регулювання й свободи підприємництва. Кожний підприємець, незалежно від підвищення ролі держави, повинен мати право робити те, що йому вигідно й реалізовувати це тому, кому йому вигідно.

Єдиною перевагою в його діяльності за інших рівних умов (ціна, обсяги виробництва, умови реалізації та інші форми свободи підприємницького вибору) має бути наявність державного замовлення.

І тому наостанок. Шановні колеги! Не бійтеся ринку, а отже, й не бійтеся державного управління.

Олександр ЄМЕЛЬЯНОВ, член-кореспондент НАН України, народний депутат України (1990—1994).

Фотоетюд Сергія КОВАЛЬЧУКА.