Права людини і громадянина визначаються державою найвищою цінністю. Держава відповідальна перед людиною і громадянином і цей конституційний постулат впливає на всі закони, всі правовідносини, які виникають між ними. Особливо це стосується прав громадянина, які надаються, а обов’язки покладаються на всіх однаково. Отже, права й обов’язки мають бути узгодженими. Численні казуси виникають між громадянином і органами владних повноважень, коли йдеться про застосування законів, які стосуються права громадянина на інформацію. Чому слід системно з юридичних позицій підходити до прав громадян на інформацію, її доступність і отримувати відомості, документи, пояснення від державних органів та їх службових осіб?
Чи може громадянин особисто вирішувати, що є право і що є не право, і як це встановлено законом? Чим слід керуватися, коли юрист зустрічається з суб’єктом права на отримання публічної інформації?
Насамперед слід пояснити, що інформаційні права є невід’ємною частиною фундаментальних прав людини, які зафіксовані у важливих міжнародно-правових документах. Зокрема, в ст. 19 Загальної декларації прав людини закріплено, що кожна людина має право на свободу переконань і на вільне їх виявлення; це право включає свободу безперешкодно дотримуватися своїх переконань та свободу шукати, одержувати і поширювати інформацію та ідеї будь-якими засобами і незалежно від державних кордонів. Або ч. 1 ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод закріплює, що кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів.
Конституція України, зокрема ст. 34, серед усіх передбачених прав та свобод людини і громадянина гарантує кожному право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб на свій вибір.
Окрім того, право громадян на інформацію забезпечується ст. 10 Закону України «Про інформацію»
обов’язком органів державної влади, а також органів місцевого і регіонального самоврядування інформувати про свою діяльність та прийняті рішення;
створенням у державних органах спеціальних інформаційних служб або систем, які забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації;
вільним доступом суб’єктів інформаційних відносин до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів; обмеження цього доступу зумовлюються лише специфікою цінностей та особливими умовами їх схоронності, що визначаються законодавством;
створенням механізму здійснення права на інформацію;
здійсненням державного контролю за додержанням законодавства про інформацію;
встановленням відповідальності за порушення законодавства про інформацію.
А відповідно до ст. 19 Закону України «Про звернення громадян», органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об’єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов’язані: об’єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову тощо.
Таким чином, держава гарантує громадянам право доступу до інформації про діяльність органів державної влади, посадових осіб, місцевих органів влади тощо.
Крім того, Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб’єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
«Доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах:
1) прозорості та відкритості діяльності суб’єктів владних повноважень;
2) вільного отримання та поширення інформації, крім обмежень, установлених законом;
3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак» (стаття 4 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
Проте право доступу до інформації не є абсолютним. Законодавством України передбачено деякі обмеження в реалізації цього права.
Так, Конституція України у ч. 3 ст. 34 передбачає, що здійснення права доступу до інформації може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Крім того, ст. 37 Закону України «Про інформацію» регламентує, що документи, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію (доповідні записки, листування між підрозділами та інше), якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи, процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю, то такі документи та інформація не підлягають наданню для ознайомлення за запитами. Тобто йдеться про імперативність документа внутрішньої організації державного органу.
Статтею 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» врегульовано обмеження доступу до публічної інформації.
Зокрема, у частині першій цієї статті зазначається, що інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна інформація, таємна інформація та службова інформація.
Крім того, відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», «обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні».
Необхідно також акцентувати увагу щодо права власності на інформацію, тобто врегульовані законом суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження інформацією (ст. 38 Закону України «Про інформацію»). В цьому випадку об’єктом права власності на інформацію є державний орган, який створив внутріорганізаційний документ і виключно він вправі встановлювати правила доступу до інформації, яка міститься у ньому. За режимом доступу таку інформацію слід відносити до інформації з обмеженим доступом.
Рішенням Конституційного Суду України у справі К. Г. Устименка встановлено, що норму статті 23 Закону України «Про інформацію» треба розуміти так, що забороняється не лише збирання, а й зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її попередньої згоди. До конфіденційної інформації, зокрема, належать відомості про особу (освіта, сімейний стан, релігійність, стан здоров’я, дата і місце народження, майновий стан та інші персональні дані).
Єдиний орган конституційної юрисдикції пішов шляхом тлумачення заборони збирання, зберігання та поширення конфіденційної інформації про особу. Виходячи з цього Рішення та відповідної правової позиції Конституційного Суду України, тим більше можемо стверджувати й про заборону збирання, зберігання та поширення конфіденційної інформації про державні органи, адже така інформація є власністю держави і знаходиться в користуванні органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій усіх форм власності, а з метою її збереження відповідно до закону встановлено обмежений доступ — надано статус конфіденційної (ч. 3 ст. 30 Закону України «Про інформацію»). Конфіденційною інформацією є відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов.
Крім того, не можна оминути увагою практику Конституційного Суду РФ, який у Рішенні від 18 лютого 2000 г. № 3-П закріпив: «інформація ... повинна бути доступною громадянину, якщо зібрані документи та матеріали зачіпають його права та свободи».
Отже, необхідно виходити з того, що, надаючи документи для ознайомлення громадянам за їх запитами, державний орган не повинен цим порушувати власні права та права і свободи інших осіб, тобто право громадян на доступ до інформації органів державної влади повинне забезпечуватися, проте не завдавати шкоди інтересам власне органу державної влади та іншим громадянам.
Інакше регламентовано законодавством питання про інформацію, що за режимом доступу є відкритою, а порядок доведення до відома громадян такої інформації державних органів та органів місцевого і регіонального самоврядування відбувається шляхом:
опублікування її в офіційних друкованих виданнях або поширення інформаційними службами відповідних державних органів і організацій;
опублікування її в друкованих засобах масової інформації або публічного оголошення через аудіо- та аудіовізуальні засоби масової інформації;
безпосереднього доведення її до заінтересованих осіб (усно, письмово чи іншими способами);
надання можливості ознайомлення з архівними матеріалами; оголошення її під час публічних виступів посадових осіб.
Окрім вищезазначеного обмеження доступу до інформації, Законом України «Про інформацію» встановлено, що не підлягають обов’язковому наданню для ознайомлення за інформаційними запитами офіційні документи, які містять у собі: інформацію, визнану у встановленому порядку державною таємницею; конфіденційну інформацію; інформацію про оперативну і слідчу роботу органів прокуратури, МВС, СБУ, роботу органів дізнання та суду; інформацію, що стосується особистого життя громадян; інформацію, що не підлягає розголошенню згідно з іншими законодавчими або нормативними актами.
Слід також зазначити, що установа, до якої звернуто запит, може не надавати для ознайомлення документ, якщо він містить інформацію, яка не підлягає розголошенню на підставі нормативного акта іншої державної установи, а та державна установа, яка розглядає запит, не має права вирішувати питання щодо її розсекречення; інформацію фінансових установ, підготовлену для контрольно-фінансових відомств.
Необхідно зазначити, що в разі вчинення державними органами, органами місцевого і регіонального самоврядування та їх посадовими особами протиправних діянь, передбачених законодавством про інформацію, ці дії, відповідно до ч. 1 ст. 48 Закону України «Про інформацію», підлягають оскарженню до органів вищого рівня або до суду.
Конституційний Суд України Рішенням у справі щодо офіційного тлумачення статей 3, 23, 31, 47, 48 Закону України «Про інформацію» та статті 12 Закону України «Про прокуратуру» (справа К. Г. Устименка) дав офіційне тлумачення зазначеної норми про оскарження дій, що порушують законодавство про інформацію. Так, ч. 2 статті 48 Закону України «Про інформацію» встановлює порядок оскарження протиправних дій посадових осіб у разі звернення до органів вищого рівня, а частина третя цієї статті акцентує на тому, що й оскарження, подане до органів вищого рівня, не є перепоною для подальшого звернення громадянина чи юридичної особи до суду.
Таким чином, норму ч. 3 ст. 48 Закону, зміст якої зводиться до ситуації, коли у разі незадоволення скарги, поданої до органу вищого рівня, зацікавлений громадянин або юридична особа мають право оскаржити протиправні дії посадових осіб до суду, не можна розуміти буквально. Тобто не є обов’язковою вимога оскарження протиправних дій посадових осіб спочатку до органів вищого рівня, а потім — до суду. Безпосереднє звернення до суду є конституційним правом кожного.
Проте, відповідно до процесуального законодавства, такі документи можуть бути витребувані для з’ясування необхідних обставин справи. Так, ЦПК у ст. 137 передбачає випадки, коли щодо отримання доказів у сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, є складнощі, то суд за їх клопотанням зобов’язаний витребувати такі докази. Або якщо подані сторонами докази є недостатніми, господарський суд на підставі ст. 38 ГПК зобов’язаний витребувати від підприємств та організацій незалежно від їх участі у справі документи і матеріали, необхідні для вирішення спору.
У кримінальному ж процесі відповідно до ст. 97 КПК, коли необхідно перевірити заяву або повідомлення про злочин до порушення справи, така перевірка здійснюється прокурором, слідчим або органом дізнання в строк не більше десяти днів шляхом відібрання пояснень від окремих громадян чи посадових осіб або витребування необхідних документів.
Також, відповідно до ст. 71 КАС України, суб’єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі. У разі невиконання цього обов’язку суд витребовує названі документи та матеріали.
Проте слід навести як приклад судову справу за позовом А. В. Полуніна до Верховної Ради України про визнання бездіяльності суб’єкта оскарження неправомірною та з вимогою зобов’язати Верховну Раду України надати йому офіційні документи та довідкові відомості на запит відповідно до Закону України «Про інформацію». Справа розглядалася у 2003 році на підставі ЦПК, оскільки КАС України ще не було прийнято. Тоді суд правомірно відмовив позивачу у задоволенні скарги, мотивуючи це тим, що згідно з ч. 3 ст. 248-1 ЦПК України до суб’єктів, рішення, дії або бездіяльність яких може бути оскаржено до суду, належать: органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові чи службові особи, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності, керівні органи і керівники об’єднань громадян, а також службові особи, які виконують організаційно-розпорядчі, адміністративно-господарські обов’язки або виконують такі обов’язки за спеціальними повноваженнями.
Суд, таким чином, відмовив позивачеві в задоволенні його вимог про надання певних документів, обґрунтовуючи свою позицію тим, що Верховна Рада України взагалі не може бути суб’єктом оскарження за вказаними позовами, оскільки не належить до державних органів, юридичних осіб у сфері управлінської діяльності, а є єдиним органом законодавчої влади України.
Отже, право доступу громадян до інформації гарантується та забезпечується державою, проте існують певні обмеження цього права в інтересах держави та інших її громадян.
Анатолій СЕЛІВАНОВ, доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України.
