Сьогодні — День місцевого самоврядування
Реформа місцевого самоврядування, курс на яку оголосив Президент, має стартувати 2012 року. Та чи варто розраховувати на швидкі зміни та які першочергові кроки потрібно здійснити, аби вся повнота влади нарешті перейшла на місця? Про це та багато чого іншого наша розмова з Першим заступникам Голови Верховної Ради Адамом Мартинюком (на знімку), який уже понад десять років тісно співпрацює із представниками громад.
— Адаме Івановичу, як Перший заступник Голови Верховної Ради ви не один рік співпрацюєте з органами місцевого самоврядування й, напевно, добре знаєте всі їхні проблеми. Які питання найчастіше порушують очільники громад?
— Абсолютно правильно ви підмітили, що співпрацюю не один рік. І, незважаючи на те, що ця робота триває вже понад 10 років, проблеми, на жаль, залишаються незмінними. Вони тісно пов’язані з економічними проблемами держави. Найголовніше, найперше питання, яке завжди ставиться при зустрічах, — це дуже великий обсяг повноважень і недостатній рівень фінансування для їх виконання. У більшості випадків, особливо це стосується сільських і селищних рад, коштів вистачає лише на одне — заробітну плату. І не більше. Проте вирішити цю проблему дуже й дуже складно, бо це можливо лише тоді, коли ми говоритимемо про високий рівень місцевого самоврядування, коли ліквідуємо економічну диспропорцію між регіонами. Сьогодні всі, включаючи й Президента Віктора Януковича, і він про це неодноразово говорив, зацікавлені в тому, щоб регіони були більш самостійними, незалежними від центру, від Києва. І на цьому також базується основний принцип місцевого самоврядування.
Про яке врядування можна говорити, якщо голова не може самостійно впоратися із проблемами, бо йому, вибачте, треба ходити із протягнутою рукою? Та, на жаль, ні сьогодні, ні завтра ми не зможемо розв’язати ці проблеми. Принаймні до того часу, поки не буде вирішено економічну диспропорцію, яка нині існує між регіонами.
Звичайно, можна було б піти назустріч тим, хто каже: нехай бюджет формується в регіоні, і ми будемо ним розпоряджатися. Але не треба забувати, що в нас лише чотири-п’ять самодостатніх регіонів. Хто тоді фінансуватиме області, які не можуть себе забезпечити? У самоврядування, і за Конституцією, і за іншими чинними законодавчими актами, досить багато прав. Але, на жаль, вони не підкріплені реальними можливостями.
— Необхідність реформування визнають усі. Чому ж тоді влада досі не наважувалася на його здійснення, адже підґрунтя для цього було?
— Влада постійно говорила про наміри реформувати місцеве самоврядування, здійснити перерозподіл функцій. Але тут не все так просто. По-перше, нам не треба забувати історії. Якщо подивитися в глибину віків, Запорізька Січ — це, по суті, зародки самоврядування. Тобто ми до цього генетично схильні. Але давайте не забувати й останнього періоду. Самоврядування, яке протягом радянського періоду було розвинуте на досить високому рівні, не було самодостатнім у тому розумінні, що над ним була надбудова — партійні комітети. Нині над ними — державні адміністрації, у яких практично залишилися ті само функції, що і в парткомів, крім однієї — права призначати і звільняти керівників місцевих органів самоврядування. Натомість вони розпоряджаються фінансами. І до того часу, поки ми не знайдемо дотику взаємовідносин між органами влади, які обираються народом, і органами влади, які призначаються главою держави, про самодостатнє місцеве самоврядування говорити не можна. Ми якраз і шукаємо ці дотики. Найпростіший підхід — зробити так, як у цивілізованих європейських державах — усе передати в руки місцевого самоврядування. Тобто виборці, жителі тієї чи іншої території обирають депутатів. Ті формують виконавчий орган влади і несуть усю відповідальність, а виконавчий комітет виконує функції, які нині покладені на адміністрації. Тоді адміністрації — зайва ланка і їх потрібно ліквідовувати. Це найлегший, найкращий шлях, найпростіший і найзрозуміліший. Але, на моє переконання, на жаль, ми ще до нього не доросли. У тому розумінні, що не зуміли сформувати міру відповідальності тих, кого ми делегуємо у владу, щоб вони належним чином виконували покладені на них функції, а не займалися вирішенням власних проблем. Ніде правди діти, у багатьох органах місцевого самоврядування, передусім, вирішують власні питання, до проблем громади черга доходить лише згодом.
У декого існує хибна думка, що є вертикаль влади. На рівні органів місцевого самоврядування її, на жаль, немає. Верховна Рада не може вплинути на обласну раду, обласна — на районну, а та, у свою чергу, — на сільську, селищну, бо всі вони незалежні. І поки що в наших умовах — становлення, розбудови держави, нестабільності політичної та економічної, цю функцію вертикалі влади беруть на себе адміністрації. Мені важко собі уявити, якби із цими функціями справлялося місцеве самоврядування. Хоча, наголошую, до цього треба йти і ми йдемо. Тим не менше, уже сьогодні це зробити нереально. Бо тоді буде не місцеве самоврядування, а суцільне безвладдя. Кожен тягнутиме ковдру на себе. Тут треба шукати, так би мовити, межу між органами місцевого самоврядування і органами виконавчої влади.
Повна ліквідація адміністрацій на сьогодні неможлива. Це далека перспектива. І ті, хто каже, що завтра, післязавтра розв’яжемо ці проблеми, видають бажане за дійсне.
— Самодостатність регіону не в останню чергу залежить від фаховості очільників міст, тобто голова має бути ще й ефективним менеджером. Сьогодні прикладів вдалого врядування насправді дуже мало.
— Ви зачепили проблему, яка називається кадровою політикою. Найголовніша біда в розвитку держави, на моє тверде переконання, полягає в тимчасовості органів влади. За 20 років незалежності в нас було майже 20 урядів. Тобто немає перспективи розвитку. Будь-який уряд думає не про завтрашній день, а про те, як залатати дірки, що їх залишили попередники. Не думає, що нестиме відповідальність за свої дії. Тож, передусім, потрібна стабільність. Якщо не на десять років, то бодай на п’ять — на скільки обирається Президент, який за Конституцією є главою виконавчої гілки влади. Коли буде стабільність в управлінні державними процесами, тоді можна говорити й про інші питання, які з цього випливають. Досі такої стабільності не було. Водночас хотів би констатувати: нині вперше за 20 років злагоджено працюють усі гілки влади, немає поборювання між Президентом, Кабінетом Міністрів та Верховною Радою. Глава держави та уряд мають достатню підтримку у Верховній Раді для того, щоб законодавчо вирішувати ті питання, які вони перед собою ставлять. І цим, звичайно, потрібно скористатися.
— Президент Віктор Янукович заявив курс на реформу місцевого самоврядування, яка має стартувати в 2012 році. На вашу думку, які зміни зможуть забезпечити децентралізацію влади?
— Ми говоримо про дві гілки влади. Президент, насамперед, мав на увазі децентралізацію виконавчої влади. Щоб місцеві адміністрації не зверталися постійно за допомогою Києва, погоджуючи із центром кожен крок. Вони мають вирішувати питання самостійно.
Думаю, що місцевого самоврядування торкнуться розроблені Державним фондом «Основні стратегічні напрями реформування місцевого самоврядування в Україні». Вони нині на розгляді глави держави і рано чи пізно з’являться у Верховній Раді для законодавчого вирішення.
Але, наскільки мені відомо, революційного зламу системи, що, мовляв, у 2012 році все буде децентралізовано, і ми перейдемо на іншу модель управління, там не буде, будуть пілотні варіанти. Так, як це відбувається з медичною реформою.
Через два-три роки можна буде побачити, наскільки це реально. З іншого боку, для децентралізації влади потрібно укрупнення на місцевому рівні. Це не так просто. Пригадуєте, 2005 року намагалися зробити адміністративно-територіальну реформу, чим це закінчилося. Для нинішньої влади ця спроба може закінчитися тим само. Бо потрібні економічні передумови. Можна й варто об’єднувати два-три села в одну громаду з одним центром управління. Але не вистачає найголовнішого — соціальної інфраструктури. Одна справа, одержати довідку у своєму населеному пункті, інша — коли по неї треба буде їхати за 20—30 кілометрів. Ми добре усвідомлюємо, яка в нас структура, які в нас дороги, транспорт і як буде важко добратися до сільської ради чи іншої структури, щоб вирішити те чи інше життєве питання. Тобто потрібно або паралельно, або навіть спочатку розв’язати соціальні проблеми, а потім вирішувати питання укрупнення. Нині в нас понад 11 тисяч громад, майже 230 тисяч депутатів різних рівнів. Це, з одного боку, нібито й не мало на 45 мільйонів, але, з другого, мабуть, забагато. Тому адміністративно-територіальна реформа передбачатиме укрупнення громад. Але це не так просто, проблема не одного дня.
— Що лягло в основу стратегічних напрямів, напрацьованих Державним фондом сприяння місцевому самоврядуванню?
— Головна ідея — зробити органи місцевого самоврядування самодостатніми, конкурентоспроможними у виконанні тих питань, заради яких вони, до речі, й створені. Шляхи, які передбачені для вирішення — це та ж адмінреформа, розмежування функцій між органами самоврядування й виконавчої влади. Я так розумію, що у своїй концепції вони далі не йдуть. Маю на увазі ліквідацію держадміністрацій і створення виконавчих органів у радах. На сьогодні я вважаю це правильним. Бо немає в повному розумінні правової держави, щоб усі дотримувалися закону, треба, щоб хтось був старшим і наглядав за тим, як і що робиться. Можливо, варто на цьому етапі дещо зменшити виконавчі функції адміністрацій, залишивши за ними наглядові функції. У концепції також пропонується підійти до створення Муніципального кодексу. Це добра ідея, щоб усі законодавчі акти, які стосуються місцевих органів влади, у тому числі й адміністрацій, звести в один кодекс. Ще один важливий аспект, про який постійно говорять, — це практична допомога держави в реформуванні самоврядування. Бо без практичної допомоги держави, передусім економічної, ця зміна не буде здійснена.
— Парламент долучався до розробки цього документа?
— Парламент у цілому не долучався. Не виключаю, що брав участь профільний Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Парламент долучиться тоді, коли отримає відповідні законопроекти. Найпевніше, це буде ініціатива Президента. Ось тоді вже впритул і профільний комітет розглядатиме їх на предмет доцільності винесення на розсуд Верховної Ради, і на сесійному засіданні ми досить прискіпливо будемо дивитися на ці питання, бо вони зачіпають інтереси кожного жителя.
— Первинний суб’єкт самоврядування — це територіальна громада. Очевидно, в рамках реформи необхідно також змінювати й психологію пересічного українця, активізувати потенціал територіальних громад?
— Так, поза всяким сумнівом. Але, на жаль, психологія пересічного громадянина полягає в одному: я тебе обрав, а що ти для мене зробив? Він не виходить із того, чи є можливість це зробити. Його не цікавить, що немає коштів, що держава не в змозі виконувати ті зобов’язання, які ставлять перед нею ухвалені соціальні закони. Жителя насамперед цікавить: чому немає доброї дороги, чому закриваються дитячі садочки, не працюють будинки культури. Це велика проблема. Ви знаєте, із власного прикладу можу сказати: спочатку самі ж розібрали, розтрощили, а нині просять допомоги чи то в спонсорів, чи то в держави: давайте відбудуємо. Свого часу я був свідком, як, розваливши будинок культури, колгоспну контору, взялися ділити техніку. На кожного трактора чи машини не вистачало. Хтось мудрий запропонував розділити. Одному дісталося колесо, іншому — капот, а потім усе здали на металолом. Нині, на щастя, психологія потроху змінюється. Уже просять допомоги, щоб відновити інфраструктуру.
— Виступаючи на міжнародних муніципальних слуханнях, Президент сказав, що реформа місцевого самоврядування набуде завершеного вигляду лише після внесення змін до Конституції. Чи є вже якісь зрушення в цьому контексті?
— Кардинальних зрушень немає. І це абсолютно правильно. Бо для того, аби розв’язувати питання так, як ми про це говоримо, передусім, потрібні конституційні зміни. Ви знаєте, що указом Президента створена робоча група з підготовки Конституційної асамблеї. Поки що не зрозумілі контури. Більше схиляється на те, що асамблея — це той орган, який розроблятиме, як треба приймати Основний Закон, і не виходитиме за рамки нині чинної Конституції. Але є категорія людей, які вважають, що Конституція буде ухвалюватися саме асамблеєю. За нині чинною редакцією Основного Закону це неможливо. Швидше за все, асамблея напрацює проект Основного Закону, який буде внесено Президентом до парламенту. Якщо там будуть запропоновані кардинальні зміни, то за чинною редакцією те, що стосується першого, третього та тринадцятого розділів, виноситься на всенародний референдум. Я не виключаю такої можливості. А вже після опитування парламент ухвалюватиме зміни.
Але це робота не одного дня, і тим більше не сьогоднішнього. Думаю, що це могло бути завданням уже на наступний термін Президента. Бо не так просто написати Конституцію, провести усі необхідні процедури. Тому робота йде, але вона не форсується.
Триває пошук тих чи інших моделей, у т. ч. потрібно дати відповідь на запитання: що таке місцеве самоврядування. Воно абсолютно незалежне й самостійне і єдине як форма правління на місцевому рівні. Чи треба, усе ж таки, залишати якісь структури виконавчої влади, і не важливо, як вони називатимуться: адміністрації чи якось інакше. Головне — потрібно знайти співвідношення й дати відповіді на ці запитання.
— Дякую за розмову.
Розмовляла Олена ГОРБУНОВА.
Фото Олександра КЛИМЕНКА.
