Децентралізація управління як механізм забезпечення сталого розвитку

Забезпечення гармонійного розвитку людини та високого рівня її добробуту є основною метою діяльності демократичної держави та ключовими вимірниками прогресу сучасного суспільства. Політика уряду повинна спрямовуватися на створення відповідних умов для досягнення цієї мети, а отже, на забезпечення екологічно безпечного соціально орієнтованого економічного розвитку, який у сучасній економічній літературі одержав назву «сталий розвиток». Необхідною умовою сталого розвитку країни є якісне й ефективне державне управління, що забезпечує рівність можливостей доступу до спільних благ, підвищує якість суспільних послуг і рівень життя громадян.

Ключовими чинниками підвищення якості державного управління є розбудова потенціалу місцевих органів влади, активна громадська позиція населення, розвиток системи самоуправління громадян, підвищення ролі громадських організацій — усе це забезпечується через децентралізацію державного управління, яка підвищує якість та ефективність державних послуг шляхом наближення органів управління до населення, і зростання відповідальності місцевої влади за прийняття більшості рішень щодо належного функціонування та розвитку окремих територій.

Водночас процес децентралізації тягне за собою певні ризики й загрози. Так, в умовах корумпованості та непрофесіоналізму місцевих чиновників, відсутності відповідної правової основи та ефективної координації дій між різними рівнями влади децентралізація державного управління може посилити регіональну диференціацію доходів і рівня життя населення, нерівномірність доступу до ресурсів, макроекономічну дестабілізацію. З урахуванням цього та відповідно до матеріалів Програми розвиту Організації Об’єднаних Націй (ПРООН) процес децентралізації мусить базуватися на декількох важливих принципах, зокрема, послідовності та поетапності передачі функцій від центральної до місцевої влади, взаємозв’язку всіх етапів децентралізації, комплексності всіх заходів на кожному етапі, проведенні реформ «пакетом» заходів, що пов’язані єдиними метою та стратегією, втягненні у процес децентралізації широких верств населення і громадянського суспільства. На нашу думку, іншими ключовими принципами децентралізації державного управління доцільно вважати:

— визнання людини, її інтересів і потреб як основних цінностей, забезпеченню яких слугує децентралізація;

— принцип поступальності передбачає поетапне впровадження децентралізації державного управління, забезпечення взаємозв’язку всіх етапів цього процесу та комплексність заходів на кожному етапі, проведення реформ «пакетом» заходів, що пов’язані єдиними метою та стратегією;

— принцип партнерства, відповідно до якого децентралізація мусить відбуватися на основі тісного, реального, доброзичливого співробітництва між центральною і місцевою владою, громадянським сектором, бізнесом шляхом узгодження і конструктивного діалогу;

— принцип транспарентності забезпечує прозорість і публічність прийняття будь-яких рішень місцевою владою, затвердження та виконання бюджету;

— принцип автономності передбачає гарантовані права і реальну здатність місцевої влади регламентувати й управляти істотною частиною суспільних справ відповідно до законодавства в інтересах місцевого населення;

— принцип відповідальності передбачає обов’язок місцевої влади забезпечити мінімальні стандарти якості суспільних послуг, що відносяться до компетенції цих органів, і публічно звітувати за витрачені кошти та результати своєї діяльності;

— принцип справедливості гарантує рівні умови і можливості для всіх місцевих органів влади з метою досягнення поставлених завдань під час здійснення своїх повноважень;

— принцип виключності (або повноти) передбачає, що будь-які повноваження, що надаються місцевим органам влади, мусять бути повними і виключними, їх здійснення не може бути оскаржене чи обмежене іншим органом влади, 

крім випадків, передбачених законом;

— принцип відповідності повноважень ресурсам передбачає, що фінансові та матеріальні ресурси, що перебувають у розпорядженні місцевих органів влади, повинні відповідати розміру і характеру наданих їм повноважень з метою забезпечення ефективної реалізації останніх у повному обсязі;

— принцип фінансової солідарності полягає у фінансовій підтримці з боку держави найменш розвинених адміністративно-територіальних одиниць, зокрема шляхом застосування механізмів справедливого розподілу фінансових коштів.

Додержання вищезазначених принципів під час проведення децентралізації державного управління мінімізує ризики і сприятиме максимізації його позитивних ефектів.

Сучасні реалії соціально-економічного розвитку України зумовлюють необхідність розробки та імплементації Концепції децентралізації державного управління (далі — концепція), що створила б умови для сталого розвитку як окремих територіальних одиниць нашої держави, так і всієї країни загалом. Концепція має базуватися на засадах Конституції України в царині повноважень центральних та місцевих органів влади, адміністративно-територіального устрою України, прав громадян, а також відповідно до чинного законодавства і принципів, проголошених Порядком денним на XXІ століття та іншими міжнародними документами, і з урахуванням умов соціально-економічного розвитку, екологічних, географічних і демографічних особливостей регіонів України.

Основною ідеєю концепції є забезпечення сталого розвитку України та її регіонів. Функціональна компетенція місцевої влади повинна встановлюватися в законодавчому порядку, необхідно розмежувати функції між рівнями управління, виключити дублювання та паралелізм повноважень.

Необхідно забезпечити створення функціонально збалансованої системи органів управління: перерозподілити повноваження всередині управлінської системи, розширити повноваження представницьких органів самоуправління як виборчих органів, що виражають волю виборців, визначають напрями розвитку території і контролюють дії виконавчих органів. Згодом треба проводити політику розширення компетенції органів місцевого самоуправління, демократизації системи управління, підвищення її прозорості та відкритості. Паралельно необхідно здійснювати фінансову децентралізацію. 

Запорукою ефективності та успішності необхідних перетворень є компетентність і високий професіоналізм місцевих чиновників.

Потреба розробки та реалізації цієї концепції в Україні зумовлена численними чинниками, зокрема, в країні ще й досі не напрацьована оптимальна модель регіональної політики, законодавчо не визначено механізми забезпечення міжрегіонального партнерства, наявна модель територіальної організації застаріла, система публічного управління характеризується наявністю проблем оптимізації організації центральної та місцевої влади шляхом перерозподілу функцій між управляючими суб’єктами, потреби підвищення якості та ефективності, а також адаптації до міжнародних стандартів управління, проблему також становлять диспропорції регіонального розвитку, обмеженість фінансових ресурсів місцевої влади.

У рамках концепції децентралізації фіскальних функцій держави доцільно визначити декілька основних напрямів діяльності та конкретних заходів в їх межах.

Перший напрям діяльності — організаційно-управлінський. В адміністративній сфері насамперед треба провести адміністративно-територіальну реформу. У рамках цього напряму діяльності також необхідно забезпечити децентралізацію владних повноважень і функцій управління, наділити місцеві органи влади правами вирішувати питання в обсязі, що необхідний для здійснення ефективного управління, розмежувати функції між центральною та місцевою владою, а також між різними територіальними рівнями управління. Децентралізація функцій держави повинна бути затверджена в Національному реєстрі територіальних функцій управління, що визначає повноваження різних рівнів управління та є обов’язковим для виконання всіма органами влади. Важливо також впроваджувати матричну модель державного управління — систему управління, за якої комунікативна взаємодія між різними рівнями управління здійснюється за «багатоканальною» схемою: «зверху—вниз», «знизу—вверх» та по горизонталі. Така система організації управління передбачає розвинену систему міжрегіональної кооперації та комунікації.

Другий — бюджетно-податковий — напрям діяльності передусім передбачає забезпечення незалежності місцевих бюджетів. Державне регулювання місцевих бюджетів має обмежуватися наданням трансфертів. Міжнародна практика свідчить про доцільність переходу до застосування законодавчо закріплених, незмінних, довгострокових, стабільних відрахувань до місцевих бюджетів. Податкова система мусить бути простою і зрозумілою для населення, а також передбачати наявність принаймні одного самостійного, значного, легко прогнозованого місцевого податку, що легко стягується та в повному обсязі надходить до бюджетів первинного територіального рівня. Стабільність і прозорість законодавства, невелика кількість законодавчих актів, наявність декількох базових законів комплексного характеру є ключовими чинниками успіху в цьому напрямі. Необхідно розробити заходи з популяризації податкової реформи серед громадян, забезпечити її належну інформаційну підтримку.

Інформатизація — наступний напрям діяльності, який передбачає розвиток інформаційних технологій та інформаційної інфраструктури, інформатизацію управління, впровадження електронного уряду в систему державного управління. Електронний уряд — це використання в державному управлінні інформаційно-комунікаційних технологій з метою посилення ефективності та підзвітності уряду, забезпечення його прозорості, доступності для громадян, прискорення реформування державного управління, а також децентралізації. Належне представлення населених пунктів через мережу Інтернет як у країні, так і за кордоном відкриває необмежені можливості для громадян, підприємців і регіону загалом.

Чи не найважливішим напрямом діяльності в рамках концепції є розбудова потенціалу місцевої влади, що передбачає цілу низку заходів, зокрема:

— створення системи стимулів для розвитку місцевого самоуправління, які спонукали б виявлення ініціативи органів місцевої влади, заохочували б її до заробляння коштів з метою поповнення місцевих бюджетів;

— підвищення правового статусу і поліпшення іміджу місцевої влади, розширення прав місцевих органів влади приймати нормативно-правові акти в різних сферах діяльності. Ширше використання статутів міст, сіл, селищ як основного правового документа кожної території;

— створення механізмів безпосередньої участі населення в самоуправлінні і контролі за діяльністю місцевих органів влади. Доступність і транспарентність місцевого самоуправління. Впровадження принципу доступності влади, відкритого проведення сесій, засідань, висвітлення всіх питань у засобах масової інформації, проведення громадських слухань, публічне звітування місцевих чиновників;

— активну позицію місцевої влади у процесі напрацювання регіональної політики розвитку, а також участь громадян у цьому процесі, зростання їхнього впливу на цей процес. Під час створення програм місцевого сталого розвитку доцільно залучати громадськість і бізнес ще на стадії програмного проектування з метою врахування життєво важливих інтересів і збігу цілей влади, громадськості та бізнесу;

— створення рад сталого місцевого розвитку на основі соціального партнерства за участі представників влади, підприємців, науковців, неприбуткових організацій, які проводили б взаємні консультації, ініціювали різноманітні заходи і програми розвитку, зокрема створення спеціальних економічних зон, бізнес-інкубаторів, спільно виявляли «точки зростання» регіону, а також випрацьовували та узгоджували бюджетні показники;

— забезпечення міжрегіональної кооперації та комунікації, об’єднання фінансових ресурсів декількох регіонів для реалізації спільних проектів;

— професіоналізацію та підвищення якості місцевого управління із встановленням його відповідності параметрам державного управління. Створення більш відкритої, ефективної системи державної служби на місцях. Доцільно впровадити чітке розмежування кваліфікованих посадових осіб — професіоналів і обраних посадовців—політичних діячів, а також забезпечити відповідну оплату праці, залучення талановитої молоді;

— розвиток громадських організацій, об’єднань, асоціацій з метою захисту інтересів місцевих громад і місцевого самоуправління.

Отже, принципово важливим є визнання децентралізації державного управління механізмом підвищення ефективності управління національним господарством і забезпечення сталого розвитку України шляхом прийняття відповідної концепції. 

Проте потрібно пам’ятати, що децентралізація не є самоціллю, а є механізмом підвищення ефективності управління національним господарством та забезпечення соціально орієнтованого й екологічно безпечного економічного розвитку України.

Микола ДЕРКАЧ, заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики, заслужений економіст України.